我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域防范利益沖突的制度分析及完善建議

摘要：利益沖突是腐敗產(chǎn)生的重要來(lái)源之一，對(duì)政府形象和公共服務(wù)質(zhì)量都會(huì)產(chǎn)生消極影響。作為利益沖突的高發(fā)領(lǐng)域，構(gòu)建系統(tǒng)完善的政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突防范制度體系尤為重要。通過(guò)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域防治利益沖突制度的歸納與整理，分析了現(xiàn)有制度中存在的問(wèn)題，并提出應(yīng)不斷完善政府采購(gòu)制度建設(shè)、從源頭構(gòu)建利益沖突防范的制度體系，優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，防止利益沖突的產(chǎn)生，從而遏制腐敗。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；利益沖突；制度建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）012-00-02

引言

近年來(lái)，利益沖突問(wèn)題越來(lái)越得到我國(guó)政府的重視。黨的十八大報(bào)告明確提出“深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，防止利益沖突”。如何建立利益沖突防范的長(zhǎng)效機(jī)制，已經(jīng)成為我國(guó)廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。政府采購(gòu)領(lǐng)域因采購(gòu)的范圍廣和規(guī)模大，必然吸引著眾多利益追求者競(jìng)相追逐，再加上政府采購(gòu)制度對(duì)供應(yīng)商準(zhǔn)入資格的限制，因此，掌握著稀缺資源流向的政府采購(gòu)人員就有可能在追求自身效益的驅(qū)使下，出現(xiàn)公共利益與私人利益之間的沖突，滋生腐敗。因此，構(gòu)建完善的政府采購(gòu)領(lǐng)域的利益沖突防范制度對(duì)于規(guī)范我國(guó)政府采購(gòu)行為，預(yù)防腐敗的產(chǎn)生具有重要意義。

一、政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突的內(nèi)涵與表現(xiàn)形式

1.利益沖突的內(nèi)涵

利益沖突是指國(guó)家公職人員在社會(huì)公共事務(wù)管理過(guò)程中，由于私人利益因素的介入，引致私人利益與公共利益之間發(fā)生沖突，進(jìn)而背離公共性的利益指向，妨礙公共職責(zé)的履行[1]。利益沖突的本質(zhì)是公職人員行使公權(quán)時(shí)權(quán)衡“利他”和“利己”兩種道德傾向的倫理困境[2]。由此可見(jiàn)，利益沖突既可以表現(xiàn)為公職人員因?yàn)樗饺死娑址腹怖娴木唧w行為，也可以反映為公職人員在價(jià)值和責(zé)任相沖突時(shí)的選擇難題。

2.政府采購(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中利益沖突的主要表現(xiàn)形式

政府采購(gòu)包含了多級(jí)委托代理關(guān)系，包括多個(gè)審批環(huán)節(jié)，其利益沖突的表現(xiàn)形式也多種多樣。

在政府采購(gòu)準(zhǔn)備階段：在采購(gòu)方式審批環(huán)節(jié)，采購(gòu)單位經(jīng)常為了回避集中采購(gòu)和公開(kāi)招標(biāo)的方式，進(jìn)而采用拆解項(xiàng)目、化整為零，或者時(shí)間要求緊、項(xiàng)目工藝技術(shù)復(fù)雜等理由，希望能夠通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源等方式開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，進(jìn)而確保目標(biāo)供應(yīng)商中標(biāo)；在采購(gòu)文件編制環(huán)節(jié)，標(biāo)書(shū)人員受投標(biāo)單位“聘用”，泄露標(biāo)底；在投標(biāo)人資格審查環(huán)節(jié)，有意設(shè)定帶有傾向性的評(píng)標(biāo)要素及標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)設(shè)置不合理的技術(shù)性條件或商務(wù)性條件，以此達(dá)到減少供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)的目的。

在政府采購(gòu)的招標(biāo)階段：在采購(gòu)信息發(fā)布環(huán)節(jié)，公職人員有可能在公共決策過(guò)程中優(yōu)先考慮私人利益，通過(guò)制定帶有導(dǎo)向性的政策、做人情和透露內(nèi)部交易信息等手段為與其有利益關(guān)聯(lián)的人員提供方便，增加關(guān)系單位的中標(biāo)機(jī)會(huì)等；在確定供應(yīng)商的過(guò)程中，一些公職人員往往利用自身所擁有的自由裁量權(quán)，讓一些欠缺資質(zhì)但是與他們有利益關(guān)聯(lián)的企業(yè)過(guò)關(guān)；在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理中，由于代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定門(mén)檻低，要求管理不嚴(yán)，導(dǎo)致一些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以追求企業(yè)利潤(rùn)為主要目的，在采購(gòu)程序上能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，參加投標(biāo)供應(yīng)商的數(shù)量和評(píng)審的專(zhuān)家能少則少；為了獲得更多的采購(gòu)業(yè)務(wù)，討好和迎合采購(gòu)單位，甚至和采購(gòu)單位、供應(yīng)商串通勾結(jié)等等，背離了公平、公正的原則。

在評(píng)標(biāo)定標(biāo)階段：評(píng)委在評(píng)標(biāo)過(guò)程中具有一定的獨(dú)立評(píng)價(jià)權(quán)，而部分企業(yè)在開(kāi)標(biāo)前通過(guò)各種途徑打探評(píng)審專(zhuān)家的個(gè)人信息，并利用各種方法與評(píng)審專(zhuān)家進(jìn)行私下接觸；在評(píng)標(biāo)中，受現(xiàn)有條件限制，政府采購(gòu)人才有限，一些采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)審專(zhuān)家沒(méi)有形成真正意義上的專(zhuān)家?guī)欤恍?zhuān)業(yè)項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家很少，使得企業(yè)能夠在評(píng)審前就能了解到評(píng)審專(zhuān)家的信息，進(jìn)而通過(guò)一些利益?zhèn)魉驼T使評(píng)審專(zhuān)家在評(píng)審時(shí)做出傾向性的評(píng)價(jià)，大大降低了政府采購(gòu)的公平性和有效性。

在合同簽訂驗(yàn)收階段：有的供應(yīng)商利用自己的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)實(shí)施商業(yè)賄賂等行為，代替采購(gòu)單位驗(yàn)收采購(gòu)項(xiàng)目，增加項(xiàng)目成本，降低政府采購(gòu)效益；有的供應(yīng)商通過(guò)各種手段變更合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，例如在合同實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，或者以超過(guò)合理價(jià)格浮動(dòng)范圍追加預(yù)算，又或者降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而套取資金等。

二、我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域中利益沖突防范制度現(xiàn)狀與存在問(wèn)題分析

本文在對(duì)我國(guó)國(guó)家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)的政府采購(gòu)相關(guān)制度文件進(jìn)行了梳理，省級(jí)制度以遼寧省相關(guān)采購(gòu)制度為例，市級(jí)制度以大連市相關(guān)采購(gòu)規(guī)定為例，共收集國(guó)家級(jí)政府采購(gòu)法律法規(guī)10部，省級(jí)法規(guī)6部，市級(jí)規(guī)章制度9部，并對(duì)上述條例進(jìn)行篩選，從中找出有關(guān)政府采購(gòu)領(lǐng)域中利益沖突防范的相關(guān)規(guī)定，大體可以分為五類(lèi)：建立和健全政府采購(gòu)程序的規(guī)定；對(duì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和評(píng)審專(zhuān)家管理的相關(guān)規(guī)定；信息公開(kāi)規(guī)定；利益回避規(guī)定和政府采購(gòu)的問(wèn)責(zé)、監(jiān)督及處分的規(guī)定。對(duì)相關(guān)條文的歸納如表1所示。

我國(guó)雖然已經(jīng)在多個(gè)制度文件中對(duì)政府采購(gòu)中的利益沖突防范從多個(gè)方面進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范，但是仍然存在如下問(wèn)題：

1.政府采購(gòu)法規(guī)制度不完善，系統(tǒng)性的利益沖突的防范制度缺失

在政府采購(gòu)領(lǐng)域構(gòu)建系統(tǒng)性的利益沖突管理?xiàng)l例是一些國(guó)家和地區(qū)為防范利益沖突而采取的重要措施。例如美國(guó)和我國(guó)香港都在政府采購(gòu)的法規(guī)條例中設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的關(guān)于利益沖突管理的相關(guān)規(guī)定。而我國(guó)的政府采購(gòu)制度建設(shè)尚不完善，已有的相關(guān)管理規(guī)定散落在各類(lèi)政府采購(gòu)的相關(guān)文件中，并沒(méi)有建立系統(tǒng)性的政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突防范條例。一方面會(huì)使人們較難從整體上把握利益沖突的概念和表現(xiàn)形式；另一方面也無(wú)法體現(xiàn)出利益沖突防范的重要地位。

2.某些關(guān)鍵采購(gòu)環(huán)節(jié)仍缺乏利益沖突防范的具體規(guī)定

由于政府采購(gòu)領(lǐng)域的制度供給不足，導(dǎo)致在政府采購(gòu)的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上仍然存在制度漏洞，容易為利益沖突的產(chǎn)生提供了空間。很多利益沖突行為就發(fā)生在法律法規(guī)的空白處或監(jiān)管不嚴(yán)處，已引起社會(huì)公眾的普遍不滿(mǎn)。雖然我國(guó)政府已經(jīng)出臺(tái)了一些與《政府采購(gòu)法》相配套的規(guī)章制度，如《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》等，但是對(duì)于一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的利益沖突防范，如采購(gòu)文件編制、投標(biāo)人資格審核等，仍然存在著制度盲點(diǎn)。

3.政府采購(gòu)領(lǐng)域的監(jiān)督機(jī)制存在缺陷

政府采購(gòu)的整個(gè)過(guò)程缺乏專(zhuān)門(mén)的和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督管理程序。目前對(duì)于政府采購(gòu)而言，政府內(nèi)部的審計(jì)、監(jiān)察等職能部門(mén)往往都采取事后監(jiān)督的方法，由于在整個(gè)采購(gòu)環(huán)節(jié)中，很多利益沖突行為具有隱蔽性，僅從開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審而言，很難發(fā)現(xiàn)其背后的深層次問(wèn)題。而政府采購(gòu)的專(zhuān)家評(píng)審過(guò)程是不公開(kāi)的，企業(yè)申訴機(jī)制也不盡完善，這都提高了公眾對(duì)于政府采購(gòu)的監(jiān)管成本。

三、完善我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突防范的制度設(shè)計(jì)

1.加強(qiáng)和完善政府采購(gòu)的相關(guān)制度建設(shè)

一是針對(duì)目前在采購(gòu)實(shí)施中遇到的具體問(wèn)題，進(jìn)一步細(xì)化《政府采購(gòu)法》，出臺(tái)相關(guān)的法律解釋?zhuān)瑢?duì)現(xiàn)行規(guī)章制度也要根據(jù)各地的實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行修訂，以減少法律沖突和漏洞；盡快在采購(gòu)指南、代理機(jī)構(gòu)管理、采購(gòu)從業(yè)人員管理等方面作出嚴(yán)格明確的法律規(guī)定，明確公開(kāi)招標(biāo)、集中采購(gòu)、采購(gòu)業(yè)務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定。二是完善和豐富現(xiàn)有的政府采購(gòu)政策法規(guī)。目前我國(guó)政府采購(gòu)的相關(guān)配套法規(guī)中存在一些規(guī)則模糊或缺乏可操作性的問(wèn)題，需要實(shí)施加以補(bǔ)充。例如應(yīng)該明確針對(duì)政府采購(gòu)違法違規(guī)行為處分處罰辦法，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域的公職人員、評(píng)審專(zhuān)家以及供應(yīng)商等違規(guī)違紀(jì)行為的處罰等。

2. 構(gòu)建更為具體和規(guī)范化的政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突防范制度

為了有效防范政府采購(gòu)領(lǐng)域公職人員的利益沖突，需要從源頭上控制公職人員潛在的謀取私利的可能。一是建立健全利益沖突防范的基礎(chǔ)性制度，例如目前在我國(guó)的回避制度中，對(duì)回避對(duì)象的規(guī)定僅僅局限與對(duì)公職人員的近親屬關(guān)系的限制，沒(méi)有對(duì)其他可能引發(fā)利益沖突的利害關(guān)系人做出相應(yīng)規(guī)定。而一些國(guó)家的相關(guān)法規(guī)中明確把同學(xué)關(guān)系、師生關(guān)系，甚至過(guò)去的同事關(guān)系等都列為需要回避的對(duì)象之中。另外對(duì)于回避的期限、環(huán)節(jié)、處理等方面規(guī)定的操作性不強(qiáng)。又如，在從業(yè)限制制度中，針對(duì)政府采購(gòu)人員在其他機(jī)構(gòu)的兼職行為缺乏明確的規(guī)范，針對(duì)政府采購(gòu)人員離職或退休后的管理辦法也有待完善，對(duì)于政府采購(gòu)人員不得私自從事的營(yíng)利性活動(dòng)需要進(jìn)一步細(xì)化。二是建立健全行為約束制度，減少政府采購(gòu)流程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的利益沖突問(wèn)題。例如采購(gòu)文件編寫(xiě)要求規(guī)劃化、標(biāo)準(zhǔn)化，建立采購(gòu)文件公示制度，打破信息壁壘和技術(shù)壁壘；實(shí)施投標(biāo)人資格后審制度，進(jìn)而增加投標(biāo)人數(shù)量；評(píng)審專(zhuān)家抽取實(shí)現(xiàn)電子化，完善專(zhuān)家回避制度，建立專(zhuān)家不良記錄和除名機(jī)制。

3.完善監(jiān)督管理機(jī)制

一是要充分發(fā)揮現(xiàn)有政府監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督職能。財(cái)政部門(mén)側(cè)重于對(duì)采購(gòu)資金的使用和采購(gòu)程序過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算、決算和資金撥付管理；紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)側(cè)重于事中、事后監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全程參與監(jiān)督重大政府采購(gòu)事項(xiàng)，重點(diǎn)查處違紀(jì)違法行為；人大代表、政協(xié)委員等社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)成員，側(cè)重于監(jiān)督重大采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)過(guò)程。二是要擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督的作用。鼓勵(lì)投標(biāo)者和相關(guān)公眾參與政府采購(gòu)監(jiān)督，拓寬反映意見(jiàn)的途徑，增強(qiáng)利益沖突的違規(guī)成本，讓社會(huì)力量監(jiān)督整個(gè)操作過(guò)程是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力，構(gòu)筑政府采購(gòu)活動(dòng)全流程的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督防線(xiàn)，增強(qiáng)監(jiān)督制衡力。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：盧小君（1979-），女，漢族，遼寧大連人，副教授，博士，主要從事社會(huì)治理研究。

基金項(xiàng)目：遼寧省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目：遼寧省政府采購(gòu)中的利益沖突及其防范研究（L13DGL062）。