我國政府采購領域防范利益沖突的制度分析及完善建議

摘要：利益沖突是腐敗產生的重要來源之一，對政府形象和公共服務質量都會產生消極影響。作為利益沖突的高發領域，構建系統完善的政府采購領域利益沖突防范制度體系尤為重要。通過對我國政府采購領域防治利益沖突制度的歸納與整理，分析了現有制度中存在的問題，并提出應不斷完善政府采購制度建設、從源頭構建利益沖突防范的制度體系，優化監管機制，防止利益沖突的產生，從而遏制腐敗。

關鍵詞：政府采購；利益沖突；制度建設

中圖分類號：D630 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）012-00-02

引言

近年來，利益沖突問題越來越得到我國政府的重視。黨的十八大報告明確提出“深化重點領域和關鍵環節改革，防止利益沖突”。如何建立利益沖突防范的長效機制，已經成為我國廉政建設的一項重要任務。政府采購領域因采購的范圍廣和規模大，必然吸引著眾多利益追求者競相追逐，再加上政府采購制度對供應商準入資格的限制，因此，掌握著稀缺資源流向的政府采購人員就有可能在追求自身效益的驅使下，出現公共利益與私人利益之間的沖突，滋生腐敗。因此，構建完善的政府采購領域的利益沖突防范制度對于規范我國政府采購行為，預防腐敗的產生具有重要意義。

一、政府采購領域利益沖突的內涵與表現形式

1.利益沖突的內涵

利益沖突是指國家公職人員在社會公共事務管理過程中，由于私人利益因素的介入，引致私人利益與公共利益之間發生沖突，進而背離公共性的利益指向，妨礙公共職責的履行[1]。利益沖突的本質是公職人員行使公權時權衡“利他”和“利己”兩種道德傾向的倫理困境[2]。由此可見，利益沖突既可以表現為公職人員因為私人利益而侵犯公共利益的具體行為，也可以反映為公職人員在價值和責任相沖突時的選擇難題。

2.政府采購關鍵環節中利益沖突的主要表現形式

政府采購包含了多級委托代理關系，包括多個審批環節，其利益沖突的表現形式也多種多樣。

在政府采購準備階段：在采購方式審批環節，采購單位經常為了回避集中采購和公開招標的方式，進而采用拆解項目、化整為零，或者時間要求緊、項目工藝技術復雜等理由，希望能夠通過競爭性談判、單一來源等方式開展采購活動，進而確保目標供應商中標；在采購文件編制環節，標書人員受投標單位“聘用”，泄露標底；在投標人資格審查環節，有意設定帶有傾向性的評標要素及標準，通過設置不合理的技術性條件或商務性條件，以此達到減少供應商參與競爭的目的。

在政府采購的招標階段：在采購信息發布環節，公職人員有可能在公共決策過程中優先考慮私人利益，通過制定帶有導向性的政策、做人情和透露內部交易信息等手段為與其有利益關聯的人員提供方便，增加關系單位的中標機會等；在確定供應商的過程中，一些公職人員往往利用自身所擁有的自由裁量權，讓一些欠缺資質但是與他們有利益關聯的企業過關；在采購代理機構管理中，由于代理機構的資質認定門檻低，要求管理不嚴，導致一些社會中介機構以追求企業利潤為主要目的，在采購程序上能簡則簡，參加投標供應商的數量和評審的專家能少則少；為了獲得更多的采購業務，討好和迎合采購單位，甚至和采購單位、供應商串通勾結等等，背離了公平、公正的原則。

在評標定標階段：評委在評標過程中具有一定的獨立評價權，而部分企業在開標前通過各種途徑打探評審專家的個人信息，并利用各種方法與評審專家進行私下接觸；在評標中，受現有條件限制，政府采購人才有限，一些采購項目招標評審專家沒有形成真正意義上的專家庫，一些專業項目評審專家很少，使得企業能夠在評審前就能了解到評審專家的信息，進而通過一些利益傳送誘使評審專家在評審時做出傾向性的評價，大大降低了政府采購的公平性和有效性。

在合同簽訂驗收階段：有的供應商利用自己的技術優勢，通過實施商業賄賂等行為，代替采購單位驗收采購項目，增加項目成本，降低政府采購效益；有的供應商通過各種手段變更合同的實質性內容，例如在合同實施過程中進行設計變更，或者以超過合理價格浮動范圍追加預算，又或者降低質量標準進而套取資金等。

二、我國政府采購領域中利益沖突防范制度現狀與存在問題分析

本文在對我國國家級、省級和市級的政府采購相關制度文件進行了梳理，省級制度以遼寧省相關采購制度為例，市級制度以大連市相關采購規定為例，共收集國家級政府采購法律法規10部，省級法規6部，市級規章制度9部，并對上述條例進行篩選，從中找出有關政府采購領域中利益沖突防范的相關規定，大體可以分為五類：建立和健全政府采購程序的規定；對政府采購代理機構、供應商和評審專家管理的相關規定；信息公開規定；利益回避規定和政府采購的問責、監督及處分的規定。對相關條文的歸納如表1所示。

我國雖然已經在多個制度文件中對政府采購中的利益沖突防范從多個方面進行了相應的規范，但是仍然存在如下問題：

1.政府采購法規制度不完善，系統性的利益沖突的防范制度缺失

在政府采購領域構建系統性的利益沖突管理條例是一些國家和地區為防范利益沖突而采取的重要措施。例如美國和我國香港都在政府采購的法規條例中設置了專門的關于利益沖突管理的相關規定。而我國的政府采購制度建設尚不完善，已有的相關管理規定散落在各類政府采購的相關文件中，并沒有建立系統性的政府采購領域利益沖突防范條例。一方面會使人們較難從整體上把握利益沖突的概念和表現形式；另一方面也無法體現出利益沖突防范的重要地位。

2.某些關鍵采購環節仍缺乏利益沖突防范的具體規定

由于政府采購領域的制度供給不足，導致在政府采購的一些關鍵環節上仍然存在制度漏洞，容易為利益沖突的產生提供了空間。很多利益沖突行為就發生在法律法規的空白處或監管不嚴處，已引起社會公眾的普遍不滿。雖然我國政府已經出臺了一些與《政府采購法》相配套的規章制度，如《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》等，但是對于一些關鍵環節的利益沖突防范，如采購文件編制、投標人資格審核等，仍然存在著制度盲點。

3.政府采購領域的監督機制存在缺陷

政府采購的整個過程缺乏專門的和專業監督管理程序。目前對于政府采購而言，政府內部的審計、監察等職能部門往往都采取事后監督的方法，由于在整個采購環節中，很多利益沖突行為具有隱蔽性，僅從開標現場評審而言，很難發現其背后的深層次問題。而政府采購的專家評審過程是不公開的，企業申訴機制也不盡完善，這都提高了公眾對于政府采購的監管成本。

三、完善我國政府采購領域利益沖突防范的制度設計

1.加強和完善政府采購的相關制度建設

一是針對目前在采購實施中遇到的具體問題，進一步細化《政府采購法》，出臺相關的法律解釋，對現行規章制度也要根據各地的實際執行情況進行修訂，以減少法律沖突和漏洞；盡快在采購指南、代理機構管理、采購從業人員管理等方面作出嚴格明確的法律規定，明確公開招標、集中采購、采購業務需求標準等規定。二是完善和豐富現有的政府采購政策法規。目前我國政府采購的相關配套法規中存在一些規則模糊或缺乏可操作性的問題，需要實施加以補充。例如應該明確針對政府采購違法違規行為處分處罰辦法，加強對政府采購領域的公職人員、評審專家以及供應商等違規違紀行為的處罰等。

2. 構建更為具體和規范化的政府采購領域利益沖突防范制度

為了有效防范政府采購領域公職人員的利益沖突，需要從源頭上控制公職人員潛在的謀取私利的可能。一是建立健全利益沖突防范的基礎性制度，例如目前在我國的回避制度中，對回避對象的規定僅僅局限與對公職人員的近親屬關系的限制，沒有對其他可能引發利益沖突的利害關系人做出相應規定。而一些國家的相關法規中明確把同學關系、師生關系，甚至過去的同事關系等都列為需要回避的對象之中。另外對于回避的期限、環節、處理等方面規定的操作性不強。又如，在從業限制制度中，針對政府采購人員在其他機構的兼職行為缺乏明確的規范，針對政府采購人員離職或退休后的管理辦法也有待完善，對于政府采購人員不得私自從事的營利性活動需要進一步細化。二是建立健全行為約束制度，減少政府采購流程中關鍵環節的利益沖突問題。例如采購文件編寫要求規劃化、標準化，建立采購文件公示制度，打破信息壁壘和技術壁壘；實施投標人資格后審制度，進而增加投標人數量；評審專家抽取實現電子化，完善專家回避制度，建立專家不良記錄和除名機制。

3.完善監督管理機制

一是要充分發揮現有政府監督部門的監督職能。財政部門側重于對采購資金的使用和采購程序過程進行監督，強化預算、決算和資金撥付管理；紀檢監察、審計機關側重于事中、事后監督，紀檢監察機關全程參與監督重大政府采購事項，重點查處違紀違法行為；人大代表、政協委員等社會監督委員會成員，側重于監督重大采購項目的采購過程。二是要擴大社會監督和新聞輿論監督的作用。鼓勵投標者和相關公眾參與政府采購監督，拓寬反映意見的途徑，增強利益沖突的違規成本，讓社會力量監督整個操作過程是否符合法律法規的規定，形成強大的監督合力，構筑政府采購活動全流程的現場監督防線，增強監督制衡力。

參考文獻：

[1]蔡小慎，劉存亮.公共資源交易領域利益沖突及防治[J].學術界，2012（3）：47-54.

[2]肖俊奇.公職人員利益沖突及其管理策略[J].中國行政管理，2011（2）：66-70.

作者簡介：盧小君（1979-），女，漢族，遼寧大連人，副教授，博士，主要從事社會治理研究。

基金項目：遼寧省社科規劃基金項目：遼寧省政府采購中的利益沖突及其防范研究（L13DGL062）。