產城融合促進新型城鎮化發展問題研究

冷靜

摘 要：產城融合作為一種全新的理念與戰略目標，在促進新型城鎮化發展及推動產業結構升級等方面發揮著重要的作用，具有一定的現實意義。通過對新型城鎮化發展與產城融合戰略之間關系的研究與解讀，分析了產城融合在促進新型城鎮化發展中存在的問題，如無法有效銜接城市建設與產業規劃、產業轉型升級慢、體制機制和城市功能不完善等，嚴重阻礙了新型城鎮化的發展等。同時從城鎮化承載力提高、社會保障和公共服務的建設、統籌規劃等方面出發，探討了基于產城融合戰略的新型城鎮化發展路徑。

關鍵詞：產城融合；新型城鎮化；統籌規化；社會保障；產業規化

中圖分類號：F299.2 文獻標識碼：A 文章編號：1671-9255（2017）02-0018-03

當前我國在城市化發展過程中，始終堅持走中國特色的新型城鎮化道路，對城鎮化的發展體制加以完善，從而使城鎮化由速度型逐漸轉變為質量型。[1]我國在2014年頒布了《新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，深刻闡述了城鎮化發展的驅動力、規律與現代化、信息化、工業化之間的關系，明確指出產城融合對新型城鎮化發展的促進作用。產城融合主要是在協調發展的理念指導下，使城鎮化回歸于“以人為本”導向，實現新型城鎮化的增效提質，推動新型城鎮化的可持續發展。

一、新型城鎮化與產城融合概述

（一）關系

對于新型城鎮化而言，其主要目標是堅持以人為本，實現城鄉的統籌發展，推動農村城鎮化和城市的生態化、集群化、現代化。新型城鎮化的發展需要完善城市的功能，提高城市文明形象，確保資源的優化配置，促進城市智能化發展以及區域經濟一體化發展，構建和諧的新型城市。新型城鎮化是產城融合的戰略目標，而產城融合是新型城鎮化發展的重要突破口，其能夠對產城分離現象加以合理解決，促進城鎮化質量的提升。[2]因此在發展新型城鎮化的過程中，需要加強產城融合，以產興城，始終堅持城市與產業的深度融合，堅持以產業聚集帶動人口聚集，從而有效實現新型城鎮化的發展目標。

（二）作用

產城融合在新型城鎮化發展過程中發揮著重要的作用，其主要可從以下幾方面加以分析。

一是有利于區分“政府城鎮化”和“城鎮化”。城鎮化發展可分為兩種模式，分別是以當地市場環境為主導和以當地政府為主導，發達國家大多選用前者，將政府作為輔助角色；產城融合主要是集中發展和管理現代產業、農業、工業和普通居民，該理念與政府主導模式相符合，能夠將企業在城鎮化發展中的地位加以突出，使企業獲得良好的發展空間。

二是有利于區分“土地城鎮化”和“城鎮化”。土地城鎮化的重要內容就是擴張城鎮的地域面積，而城鎮化的主要內容則是集中管理普通居民、城鎮發展要素和產業。[3]同時城鎮人口數量的增加是城鎮化發展的重要體現，因此城鎮化發展的目標不僅僅是在城市土地中規劃村落或縣城，也是為了提高區域的經濟水平和總體生活質量，涉及到城市生活的方方面面，如城市設施、環境、教育、社保、醫療、工作和住房等。

三是有利于走出以往的誤區。目前我國在城鎮化發展過程中，面臨著發展不均衡等一系列問題，如鄉鎮建設與中小型城市建設力度過輕、大城市建設力度過猛等。深圳、上海和北京等一線發達城市在發展過程中出現“城市病”現象，而三線以下城

市的建設和發展相對落后，難以留住高素質人才，這樣會導致大城市的人口數量與經濟產量愈加增多，小型城市與鄉鎮則愈加減少。由于產城融合主要是融合管理不同等級的鄉鎮與城市，構建融洽與合理的發展體系，因此其能有效解決上述問題。即便城市具有再大的規模，再豐富的資源，其仍然存在一定的負載極限，只有構建合理科學的城鎮化發展方案，才能保證資源的可再生率，優化城市的發展結構，促進城市的可持續發展。

二、產城融合促進新型城鎮化發展中

存在的問題

產城融合作為一種全新的模式，其需要以城市為基礎，以產業為保障，發展產業經濟與承載產業空間，以此完成服務配套，驅動城市更新，實現人、城市、產業之間的和諧發展。產城融合要求城市與產業空間整合及功能融合，達到“以城興產、以產促城、產城融合”的目的。[4]

（一）產業轉型升級慢

要想促進城市的和諧有序發展，需要協調發展基礎產業、優勢產業和主導產業，保證勞動密集型企業、資本密集型企業與技術密集型企業的有機共存。當前許多城市在實際發展過程中，大多產業處于價值鏈和產業鏈的低端，缺乏較多的高新技術產業，經濟發展相對緩慢，嚴重阻礙了產業的轉型升級。[5]同時，受人力資源和核心技術的限制，高端、低碳環保與綠色產業難以有效發展，許多高技術服務也與戰略性新興產業仍然處于發展的初級階段，無法在短期內做強。難以帶動就業與拉動經濟發展。

（二）無法有效銜接城市建設與產業規劃

城市建設與產業規劃難以有效銜接，往往會缺乏健全與完善的城市功能配套，導致產業園區難以均衡發展，影響產業與城市的協調發展。由于發展規劃不足以及地理環境的影響，部分城市各大主城區產業缺乏均衡的發展，城市建設、經濟發展和工業基礎等方面存在明顯的差距。同時在城市建設過程中，沒有科學預判現實與未來的產業支撐，如有些區域無法滿足人口就業要求，形成長期的鬼城與空城；而其他區域卻缺乏充足的土地空間，人群擁擠，難以保證產業規模的擴張以及產業體系的完善。此外，在規劃園區時，由于“人口的城市化”慢于“土地的城市化”，缺乏人口與產業的支持，并且城市管理建設規劃無法滿足工業項目開發建設的要求，產業與城市相脫節，嚴重制約了城鎮化的發展。

（三）體制機制不完善

產城融合的主要影響因素就是體制機制不完善，政府各部門之間缺乏明確的分工，責任與權力不匹配，職能交叉且工作效率低，并且機構不夠合理，缺乏完善的管理制度。以土地規劃為例，政府缺乏專業的人才，導致錯誤判斷；而產業園區則沒有權力，難以從用地布局等方面來銜接城市的配套服務，無法建設具有復合功能的園區。同時公共服務支出不會因人口遷移而進行調整，這樣會導致人口密集區缺乏足夠的公共服務資源供給，難以支持高端和新興產業的發展。此外，由于商業、工業和居住用地的價格存在一定的差異，難以集約利用與優化配置土地資源，土地管理不夠精細，土地供給結構性寬松，影響產城融合的有序推進。

（四）缺乏完善的城市功能

在推進新型城鎮化發展的過程中，無法保證城市功能的完善性，無法將產業工人生活和產業持續發展相匹配，沒有搭建配套的公共服務平臺，導致各層次人才對城市的歸屬感不強，影響城市化的可持續發展。當前在城市發展過程中，仍然存在配套不足和功能單一等，具體表現如下：（1）政府沒有高度重視軟環境建設，忽視城市休閑娛樂空間和文化消費空間的塑造和公共服務設施建設等，導致新城缺乏凝聚力和歸屬感；（2）部分新城新區在實際建設過程中，多是以“項目”帶動為主，嚴格按照工業生產規劃來設計基礎設施，缺乏醫院、學校和商業等生活服務設施。

三、產城融合促進新型城鎮化發展的路徑

（一）以城促產，提高新型城鎮化的承載力

“以城促產”主要是以基礎設施建設、政策制定實施、專業人才引進、城市環境優化等為抓手，創造良好的環境與條件來實現產城融合。由于產業集聚能夠對城市經濟的發展起到一定的促進作用，因此政府需要具有全局觀念，統籌兼顧，強化吸納人口的能力，為產業發展提供完善的配套服務，不斷優化城市環境，從而為產業集聚打下堅實的基礎。首先，政府需要構建產城融合的支撐體系，在技術、政策、人才和資金等方面給予保障，形成無形的吸引力和催化劑，從城市內部提高城市化的水平和質量。其次，政府需要強化產業的配套功能，提高城鎮對產業發展配套服務能力及人口集聚的承載力，有效滿足人們生產生活的消費需求與服務需求，促進產業園區的良性發展。最后，政府需要優先發展基礎設施，構建多層次的城鎮體系，積極集聚相關的資源要素，形成產城融合的生態發展體系，推動新型城鎮化的發展。

（二）加強統籌規劃

在系統推進與謀劃農業現代化、新型城鎮化和工業化時，需要將城鎮與產業相融合，保證兩者的協調聯動與統籌規劃，這樣才能形成互動效應，避免城鎮化發展與產業發展不同步情況的出現，保證社會經濟的持續穩定發展。[6]政府通過產城融合促進新型城鎮化發展時，需要科學規劃，將規劃的引領作用加以充分發揮，保證交通規劃、土地規劃、城鎮化規劃、產業規劃和經濟發展規劃等的協同。同時需要形成“三方互動”的規劃機制，包括居民參與、領域專家指導和政府部門牽頭，充分體現居民的價值需求、專家的專業水平和政府的決策理念。

（三）加大社會保障和公共服務的建設力度

為了有效推進產城融合，需要對農業轉移人口市民化問題加以有效解決，使農村轉移人口享受與本地居民相同的權益。首先，加快社區的治理與建設，對社區的服務功能加以強化，這樣在城市與產業融合發展過程中，能夠改善城鄉居民的生活條件，提高生活質量和生活水平，共享產城融合的成果；其次，積極構建城鄉社會保障制度，如進城農民增收保障體系、社會保障與救助機制、就業服務體系等，使其能夠滿足城鎮化和工業化的發展要求；最后，樹立以人為本的服務理念，積極改革戶籍制度，實現社會管理與居民就業一體化、城鄉社會保障與公共服務均等化，提高農民的生活水平及質量。[7]總之，在發展新型城鎮化時，需要以產城融合為出發點，建立人、城市和產業相互支撐的體系，確保自身的可持續發展。

（四）依托園區升級轉型

強有力的產業基礎是新型城鎮化發展的重要基石，只有加快新園區的建設步伐，促使工業朝著園區的方向發展，工業園區向城鎮集中，才能確保產業園區成為經濟發展以及城鎮空間拓展的增長點，推動城鎮與產業的良好互動。此外，園區的產業結構應該不斷更新與升級，對高污染和高耗能的產能加以淘汰，積極改造傳統的大制造與大工業，加強現代服務業、戰略新興產業、高新技術產業和先進制造業的發展。這樣才能優化升級現有園區的發展層次與產業門類，促進產業園區支撐力的提高，實現以產興城的目標。

參考文獻：

[1]謝資二. 產城融合促進新型城鎮化發展的戰略思考——以南通市為例[J].統計科學與實踐，2014（11）：38-40.

[2]杜向陽，周穎杰.產城融合促進新型城鎮化建設的對策分析[J].創新科技，2015（3）：7-9.

[3]洪業應. 推進涪陵產城融合發展的思考[J].北京農業職業學院學報，2015（2）：72-77.

[4]何立春. 產城融合發展的戰略框架及優化路徑選擇[J].社會科學輯刊，2015（6）：123-127.

[5]王季旻，羅莉，牛建軍.基于新型城鎮化目標的河南省產城融合協調發展戰略[J].科技經濟市場，2016（1）：34-35.

[6]聞海燕，陳飛躍. 新型城鎮化建設模式研究——基于小城鎮的典型樣本[J].開發研究，2014（2）：29-32.

[7]鄭永娟. 河南省“產城融合”發展問題探析[J].河南機電高等專科學校學報，2013（6）：34-36.

（責任編輯 高道友）

Abstract： As a whole new idea and strategic goal， city-industry integration has certain practical significance since it plays an important role in promoting the development of new-type urbanization as well as industry structure upgrading. By studying and analyzing the relationship between the development of new-type urbanization and city-industry integration strategy， the paper finds out the relevant problems， such as the incapability of connecting city construction and industry planning in city-industry integration， slow industry transformation and upgrading， imperfect mechanism and city function， etc.， which severely hinder the development of new-type urbanization. The paper also explores the development path for new-type urbanization based on city-industry integration strategy from aspects such as the improvement of city bearing capacity， construction on social welfare and public service， overall planning and so on.

Key Words： city-industry integration； new-type urbanization； overall planning； social welfare； industry planning