發達國家治理空氣污染的財稅政策對江蘇的啟示

李惠娟+徐雯雯

摘要：隨著江蘇經濟的高速增長，工業化與城鎮化步伐也逐漸加快，環境污染形勢卻日漸嚴峻。由于產業失衡、煤炭燃燒、汽車尾氣與建筑揚塵等原因帶來的空氣污染問題已經嚴重影響人們的身心健康。大氣環境作為一種公共品，需要相應的財稅政策彌補市場調解的缺陷。本文首先分析江蘇省空氣污染的成因，然后總結發達國家治理空氣污染的財稅政策，最后從財政政策與稅收政策兩個方面提出對江蘇省治理空氣污染的啟示。

關鍵詞：空氣污染；治理；財稅政策；啟示

中圖分類號：R122.7 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2017）03-0018-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2017.03.004

Abstract： With the rapid growth of economy in Jiangsu， the pace of industrialization and urbanization has been accelerated， and environmental pollution has become increasingly serious. Air pollution have seriously affected peoples physical and mental health caused by industrial imbalance， coal combustion， automobile exhaust and construction dust. As a kind of public goods， the atmospheric environment needs fiscal and taxation policies to make up for the defects of market mediation. This paper first analyzes the causes of air pollution in Jiangsu Province， and then summarizes the fiscal policies of air pollution control in developed countries， finally put forward the inspiration for Jiangsu Province from two aspects of fiscal and tax policy.

Key words： Air pollution；Control； Fiscal and tax policy；inspiration

近年來，霧霾天氣在江蘇省有增加態勢，尤其是在冬季。今冬以來，江蘇的大部分地區經常處于空氣污染狀態，蘇北某些城市部分時段AQI值甚至高達300多。嚴重的空氣污染給居民的生活帶來諸多不便，造成了交通擁堵及出行困難，更有甚者會加重呼吸道感染、誘發心腦血管疾病，嚴重危害人們的生命健康安全。解決空氣污染問題，提高江蘇省生態文明建設水平已刻不容緩。

1 空氣污染的主要成因

1.1 產業結構不合理，工業產值過大

江蘇省地處東部沿海，位于當今世界經濟最具活力的太平洋西岸，是我國實現與國際經濟接軌的前沿區域之一。隨著改革開放的深入，江蘇省各產業迅速發展，第三產業比重穩步上升，但第二產業比重依然在45%以上，產業結構有待優化。2015年，江蘇省第二產業對GDP的貢獻率達45.7%，作為以制造業為主的工業大省，江蘇省工業起步較早、基礎牢固，工業產值一直位居全國前列，同時帶來的突出問題則是傳統工業比重大，技術改造困難。諸如煉鋼、水泥、熱力發電和化工等傳統工業，在生產過程中會消耗大量化石燃料，燃燒能源排放出的有害氣體以及可吸入顆粒物等負面產物也嚴重影響了大氣環境，是導致江蘇省空氣污染的主要因素。

1.2 能源結構不合理，煤炭消費總量過大

江蘇省的能源消耗以煤炭為主，隨著經濟發展逐漸進入轉型期，地下煤炭貯藏也在逐漸減少，在省內實現煤炭自給較為困難。在目前的能源結構和生產方式下，經濟發展對生態造成的破壞和對環境造成的污染較為嚴重。2015年江蘇省規模以上工業企業消耗原煤達24600萬噸，比去年略低。煤炭作為江蘇省的基礎性能源，其污染物排放引起的負面效果已經逐漸超越了通過燃煤帶來的經濟成果。現行的煤電價格與其它形式的能源相比有一定價格優勢，但從某種程度上卻是以犧牲大氣環境為代價。煤炭在燃燒過程中釋放出的二氧化硫、氮氧化合物和可吸入顆粒物是形成霧霾天氣的直接原因，嚴重影響了江蘇省居民的健康。

1.3 汽柴油標準較低，民用汽車較多，尾氣排放總量較大

隨著江蘇省人均收人水平的提高和城鎮化的縱深發展，汽車逐漸進入千家萬戶。統計資料顯示，近五年來，江蘇省民用汽車數量平均增長率達到18.8%，至2016年，民用汽車保有量達到1000多萬輛，居全國第三位。相關研究表明，汽車在怠車時排放的可吸入顆粒物超過正常行駛的2倍，如果剎車，還會排放大量重金屬有害物質。因此，交通擁堵是加劇大氣污染的主要原因，交通擁堵時期也是污染物排放的高峰期。

柴油車排放的尾氣也是空氣污染的重要來源，雖然柴油車數量遠少于私家車，但是它排放的氮氧化物，占到了所有機動車的70%。相比發達國家，我國成品油的質量較低，如果能夠提高成品油等級，空氣污染問題可以得到有效緩解。

1.4 建筑揚塵

近年來，隨著人均可支配收入的增加與消費觀念改變，房地產業迅速發展，建筑施工面積也持續上升，由于江蘇省經濟發達并且可持續性良好，所以不論是各市區還是縣城，房地產市場都很火爆，2015年江蘇省建筑施工面積達21億平方米，為2009年的2.16倍。令人擔憂的是，部分地區片面追求經濟效果，在籌建過程中不考慮實際情況，盲目建房。不僅占用了大量土地，減少了耕地面積，而且在拆遷和施工的過程中，較少采用綠色施工，產生大量建筑揚塵。

2 發達國家防治空氣污染的財稅政策經驗

2.1 美國

二戰后的美國，工業和交通運輸業迅猛發展，能源消耗量猛增。在此背景下，美國也難以逃脫環境污染的威脅。光化學污染事件是世界著名的公害事件之一，很多人因此患上疾病，甚至失去性命。面對嚴重的環境災害，美國政府做出一系列整改措施。首先，健全環境法律體系，利用法律的強制性約束企業和個人的行為，減少不環保行為發生。其次，加大污染治理財政資金投入，對使用清潔能源或清理后再排放的企業和個人實行財政補貼，引導公眾樹立綠色消費觀念。同時，出臺一系列環境保護征稅法案，對空氣造成嚴重污染的化學物質（二氧化硫、碳）等征收環保稅，對自然資源開采征收開采稅。

2.2 德國

經歷了兩次工業革命后，飛速發展的德國也受到環境污染影響，空氣污染尤為嚴重。面對困境，德國政府采取了一系列財稅政策：首先，加大環保治理資金投入，對高污染排放地區進行重點治理。然后，鼓勵新能源的開發與使用，利用地域環境特點，開發可再生能源，如風能、水能、太陽能以及生物能發電等高新環保能源，對研發與推廣給予大力度的財政支持。再次，建立有效的財稅政策補貼機制，通過財政撥款給予企業資金支持，引導重工業企業引進高新環保技術，淘汰高污染高排放的產能，促進產業結構優化升級，實現健康持續的綠色發展。最后，征收生態稅，利用稅收進行宏觀調控，通過增加高污染能源的使用成本，制約企業對化石燃料的使用，從而減少污染物排放。

2.3 英國

英國在經歷了“蒸汽時代”和“電氣時代”后，成為世界霸主，但在此光環下，卻隱藏著巨大的環境風險。20世紀中期，由于工業生產和居民生活，倫敦城區的用煤量大幅增加，產生的廢氣未經處理就直接排放，有害氣體排放量遠超安全標準。同時，由于地域特點，英國形成了溫帶海洋性氣候，在此情形下，倫敦常年陰雨，污染物不易擴散，空氣污染因此加劇，嚴重威脅當地居民的身心健康。倫敦煙霧事件后，英國政府當即采取了一系列措施改善生態環境，公眾也開始意識到環境保護的重要性。首先，運用財政撥款對居民的傳統爐灶進行大規模整改，將耗煤量較高的工業企業和發電廠遷出倫敦。其次，為減輕汽車尾氣對空氣質量的負面影響，采取財政補貼和稅收優惠政策，鼓勵民眾使用新能源汽車，對燃燒成品油的私家車征收較高費用。第三，根據產品的能耗高低從量征稅，征稅產品主要為煤炭、天然氣、電力和液化氣等，主要征稅對象為燃燒化石能源的商業、工業和公共部門。英國通過征收資源稅，極大地推動了企業節能減排的積極性。

2.4 北歐國家

針對經濟發展至瓶頸期產生的空氣污染，北歐國家對煤炭、天然氣等征收環保稅。一般而言，最終燃料產品或電力的下游經銷商為稅收的主要承擔者，對電力以外的其它能源采取直接征稅的方式，稅收的實際負擔主要流向下游的消費環節，采取懸殊較大的差異稅率（如碳稅），實現混合征收方式，通過提高稅率以減少空氣污染物排放，達到綠色發展的目標。

3 江蘇省防治空氣污染的財稅政策啟示

發達國家主要以經濟手段治理空氣污染，通過財政補貼鼓勵節能和發展公共交通，以加征環保稅費來限制污染物排放，這對江蘇省治理空氣污染的財稅政策選擇有一定啟示。

3.1 財政政策

（1）調整產業結構，優化能源消費模式。產業結構方面，江蘇省應加大對產業轉型的財政扶持力度，強調創新驅動與可持續發展戰略，淘汰落后產能、落后工藝，引進新型工業技術，促進產業轉型，引導產業從高污染型重工業向高新技術清潔工業轉變，從以工業為主導向以第三產業為主導轉變。

能源方面，可以在生產環節和消費環節進行調控，對新能源開發和利用均給予補貼，鼓勵新能源和清潔能源的開發與使用，利用江蘇的地域優勢，大力發展風力發電、核能發電等綠色能源，以減少高污染能源使用，改善大氣環境。

（2）增加財政補貼，大力發展公共交通。將財政資金投向省內公共交通建設、增加公交車數量、合理調配班次、優化站點分布等，在有條件的城市發展更為快捷、舒適度更高的地鐵，增加公共交通的吸引力與舒適度，引導更多居民主動放棄私家車出行，選擇綠色環保的公共交通。同時，還可以借鑒英國倫敦應對交通擁堵的收費制度，抑制私家車出行頻率。

（3）增加城市綠化與污染治理的財政投入。增加城市綠化與污染治理的財政投入，引導社會資金參與其中，充分發揮財政資金的杠桿作用。通過建設綠化隔離帶、道路旁栽種綠植等，將工業區與住宅區分開，吸附汽車尾氣中的有害氣體，涵養水土以改善地表生態環境；通過產業低碳發展與清潔發展、污染物消減、交通清潔等方面，從局部到整體，全面推進節能減排，從源頭減少空氣污染物排放。

3.2 稅收政策

（1）對高污染的能源加成征稅。資源稅是對原油、天然氣、煤炭等自然資源征收的一種稅收。目前，原油、煤炭、天然氣已經實行從價計征，其余的還是從量計征。空氣污染的主要來源為煤、原油等化石燃料，它們燃燒之后排放的二氧化硫、二氧化碳、氮氧化合物、煙粉塵等污染物，是空氣污染的直接源頭。江蘇省于2016年7月全面實施資源稅改革，能夠促進資源的有效利用，進一步發揮稅收對節約資源、保護環境的調節作用。但是江蘇省的資源稅還不夠完善，考慮到各省份對資源定價的自主權，江蘇省應進一步優化資源稅的稅種與稅率，利用稅收的調節功能，減輕空氣污染。

（2）實行稅收優惠政策。目前，江蘇省現行的稅收優惠政策包括直接稅收優惠和間接稅收優惠。直接稅收優惠政策一般是通過稅收抵免、加速折舊、稅收返還等形式達到減免企業納稅總額的目的；間接稅收優惠政策主要是通過降低稅率或稅基以減少企業的生產成本，形成市場競爭的價格優勢。通過實施稅收減免的優惠政策，鼓勵企業設備更新換代、安裝控污設備、開展清潔生產等，促進企業生產綠色環保產品，進一步通過市場營銷活動，擴大環保產品的消費市場。

（3）開征消費稅，引導正確消費觀。目前，在消費稅的各稅目中，煙酒、鞭炮、焰火、成品油、汽車、游艇等消費品在使用過程中會造成不同程度的空氣污染。開征消費稅的目的是引導消費者的行為，幫助消費者樹立綠色消費觀念。應深入推進消費稅改革，通過提高奢侈品和含污染消費品的價格，從源頭上控制污染物排放，倡導整個社會形成綠色消費的觀念。

參考文獻

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收稿日期：2017-05-18

作者簡介：李惠娟（1974-），博士，副教授，研究方向為資源與環境經濟，區域可持續發展。