基層審計部門加強生態文明審計的問題及對策

譚三妹

摘 要：生態文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容，其建設的成就關系到國家發展的前景和民族的未來。生態文明審計作為生態文明建設頂層制度設計的重要一環，為生態文明制度改革與生態文明措施的實施提供著極其重要的保障和推動作用?；鶎訉徲嫴块T作為審計系統的執行末端，肩負著生態文明審計的重大歷史使命和責任。本文主要從審計能力提升的角度，分析當前生態文明審計存在的一些普遍性問題，簡要探討基層審計部門加強生態文明審計的一些對策。

關鍵詞：生態文明；審計；環境責任

1 背景

改革開放三十多年來，我國經濟建設取得了舉世矚目的偉大成就，但由于長期粗放式的發展，資源環境承載了巨大壓力，環境污染問題日益嚴重。黨的十八大以來，黨中央和國務院高度重視生態文明建設和環境保護工作，黨的十八大把生態文明建設列入“五位一體”建設總布局，并且是“四個全面”戰略布局的重要內容，其建設的成就關系到國家發展的前景和民族的未來。生態文明審計作為生態文明建設頂層制度設計的重要一環，為生態文明制度改革與生態文明措施的實施提供著極其重要的保障和推動作用。2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》，這個方面旨在“探索并逐步形成一套比較成熟、符合實際的審計規范，明確審計對象、審計內容、審計評價標準、審計責任界定、審計結果運用等，推動領導干部守法守紀、守規盡責，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全”。如今，生態文明審計已經涵蓋了財會審計、合規性審計、績效審計或經濟責任審計，以及領導干部離任審計等多個方面，有效促進生態管理層面的不斷優化和可持續發展，提高生態文明建設參與各方的守法守規的自覺性?；鶎訉徲嫴块T作為審計系統的執行末端，肩負著生態文明審計的重大歷史使命和責任，但由于長期以來我國行政系統對生態文明建設的認識不足等問題，開展有關審計工作成效不明顯，很難適應新形勢下黨和國家推進各項改革的緊迫需要。

2 基層審計部門生態文明審計存在的主要問題

（一）生態文明審計法規和制度體系不健全，基層審計部門執行難。雖然國家出臺了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》，但僅僅是一個方向性的總體方案，而且只是試點，各地缺乏統一的具有綱領性、指導性的具體實施文件，有關的法律法規也不健全，基層審計部門執行起來比較困難，對審計目標、主體、重點、權重、評判標準等理解互有誤差，存在著較大的地方差異，影響了審計的公平、公正性，導致審計結果的運用缺乏科學性。生態文明建設是一個長期的歷史過程，其審計的對象和內容，在不同時期有不同的標準和要求，并帶有延續性，要制定具體指標科學反映環境成本和環境效益，是一個系統性工程，在制度體系不完善的情況下，基層生態文明審計執行十分困難。

（二）生態文明審計手段單一，基層部門獲取信息難。嚴格意義的生態文明審計不僅包括涉及大氣、水、土壤和生態等自然生態和社會生態的經濟財務問題，還包括政策、法律、社會等人類活動的各方面，涉及國土、工信、發改、農業、水利、林業、水產畜牧等多個部門，而目前基層審計部門開展工作，大多是現場查閱資料等形式，手段單一，獲得有關信息和證據的手續繁雜，阻礙較多，某些數據不僅涉及管理部門，還有科研機構、企業等等，難以實現數據共享。對于計算機審計、大數據運用等手段，基層審計部門條件有限無法觸及，很難快速獲取有價值的審計資料，影響了審計效能提升，一些生態文明的模糊數據，還影響了審計的嚴謹性。

（三）生態文明審計認識不足，基層審計環境亟待優化。一是由于長期以來的行政環境影響，生態文明審計幾乎沒有走進基層視野，對于大多數干部來說都是陌生事物。在概念認識、重要性認識、審計內容認識等方面都有偏差。甚至認為生態文明作為審計的對象，很難像資金使用合法合規性評價一樣直接開展審計。二是在普遍觀念上，對于生存空間的保護、環境污染治理、生態資源保護的認識，還沒有真正和經濟發展放在同等重要的位置，影響了生態文明審計工作的積極性、主動性。三是基層部門缺乏系統的環境審計理論闡述和環境審計宣傳，在這種狀況下導致審計機關內部及社會有關方面，尚未充分認識到資源環境審計的意義及發展前景。

（四）生態文明審計隊伍建設有待提升。生態文明審計是一個全新的審計領域，環境保護等專業性強，而目前基層審計部門人員素質參差不齊，尤其是在環境保護方面缺乏專業人才，有關審計任務組均為臨時抽調人員參加，很難有效執行生態文明審計的各項專業審計內容?；鶎訉徲嫴块T編制過少，條件艱苦，待遇較低，短期內也無法吸引專業技術人才，加之當前的各項審計任務繁重，因此僅僅依靠基層審計部門的力量，很難完成好生態文明審計。

3 基層審計部門加強生態文明審計的一些對策

（一）廣泛調研，完善生態文明審計法規制度體系。

由審計部門牽頭，聯合環保、國土、農業、水利等生態文明建設相關重點部門，共同開展生態文明審計的調研，深入基層，廣泛聽取基層審計人員的工作意見和建議，收集審計標準和框架設計、審計方法創新、審計依據認識等各方面的基層反饋，在國家層面逐步完善生態文明審計的制度設計和法律法規。結合地方實際，在區域和行業上，制訂出可操作性強、科學合理的審計依據文件。

（二）突出重點，探索靈活有效的生態文明審計途徑。

1.抓住財政審計“牛鼻子”，審計生態文明有關資金征管用情況。要科學安排，積極穩妥地對這些資金收支的真實、合法和效益性進行監督。檢查地方配套資金到位情況，資源環保費用的收繳情況，保證相對應的支出有穩定的資金來源；檢查資金管理情況，查糾擠占、挪用、滯留資金等問題，促進有關單位加強管理，提高資金運行效率；檢查有關單位是否按照規定的用途使用環境保護資金，厲行節約，反對浪費，提高資金使用效益。要充分利用財政審計大格局的優勢，把資源環境審計融入財政審計之中，關注各級政府制定、執行資源環保政策制度情況，揭露資源環保政策制度執行不到位問題；審查財政收入質量，看是否存在盲目追求收入增長，忽視資源環境建設的問題；從預算入手，關注資金籌集、分配、管理和使用資源環保財政資金的情況，從總體把握資金狀況，揭露其中存在的不合規、不真實、不完整等問題。加強對各單位部門的預算執行審計，檢查其發展目標是否科學，是否存在擾亂環境、不利于可持續發展的問題；檢查各部門落實資源環境建設措施是否得力見效，有無走過場、圖形式、搭花架子的問題；檢查有關部門在資金管理使用上是否厲行節約，是否合法合規，把有限的資金用好用實。要通過審計，促使各地、各部門不折不扣地落實資源環保建設各項任務，保障投入并規范運用資源環境建設的各項資金。

2.抓住民生審計“主線條”，審計環境政策執行情況。包括國家資源環保相關政策措施是否完善、政策執行是否到位、政策目標是否實現等。一是分析研究政策目標制定的科學性。關注政策制定本身是否科學、合理、及時、完善，是否有利于推動經濟社會科學發展；二是分析研究政策目標的協調性。關注短期政策與長期政策之間是否協調，同一領域政策是否保持連續與穩定。尤其是重點關注財政、金融、土地、投資及相關產業政策之間的矛盾或不協調問題；三是分析研究政策目標執行的效率性。關注不執行、選擇執行、變通執行、政策執行不暢，導致資源破壞、環境污染嚴重與生態退化的問題。對問題及時予以揭露和反映，提出審計建議，促進調整完善政策和加大政策落實力度。要按照“統籌規劃、全面審計、因地制宜、突出重點”的要求，對涉及民生的資源環境領域重點資金和事項進行審計，審深審透每一個環節存在的問題，查實每一項資金管理運用的真實情況，促進加強重點資金管理，規范運用，把涉及民生的項目抓實抓出成效，讓人民群眾享受資源環保建設的福祉。

3.抓住投資審計“結合點”，審計環境責任履行情況。主要是政府及相關主管部門和相關企事業單位履行資源管理和環境保護責任情況。一是污染者付費責任。檢查對環境造成污染的單位或企業是否按照法律的規定，采取有效措施對污染源和被污染的環境進行治理，并賠償或補償因此造成的損失；二是開發者保護責任。審查對環境進行開發利用的單位或企業，是否按規定對環境資源進行保護、恢復和整治；三是利用者補償責任。審查開發利用環境資源的單位或企業是否按照國家的有關規定承擔經濟補償；四是破壞者恢復責任。審查造成生態環境和自然環境破壞的單位和企業必須承擔將受到破壞的環境資源予以恢復和整治的法律責任；五是領導者管理責任。審計地方領導在發展經濟的同時，利用和消耗資源情況，對環境造成的損害，以及保護資源、修復環境、轉變發展方式所采取的各項措施及其實際效果等。

4.開拓經濟責任審計“新領域”，審計重大環境保護項目建設情況。主要審計主管部門和項目單位組織實施的資源環保項目，自立項審批到計劃下達、設計與概算、招投標、工程款結算、竣工決算等工程管理全過程的情況。重點關注和檢查：項目立項申報審批環節有無重復申報、多頭申報等虛報冒領問題；概算的批復是否明確，調整與執行是否符合相關規定；項目單位的招投標是否合規；項目竣工決算手續是否完備，財產是否及時交付使用，有無形成賬外資產或資產閑置。重點關注和檢查：有無因決策失誤和管理不善造成重大損失浪費或工程質量隱患；項目設施是否達到設計能力和國家規定標準；項目維護是否正常，是否存在項目資產管理不善、毀損流失等問題。全面檢查各級各部門主要領導干部領導可持續發展的能力，科學評價領導干部在履行經濟責任過程中所承擔的直接責任、主管責任、領導責任，促進領導干部樹立正確的發展觀和政績觀。

（三）加強宣傳和培訓，提升基層審計人員素質。

加強生態文明宣傳，尤其是在基層部門加強生態文明損害、環境污染治理等相關內容的宣傳，提升基層審計人員的生態文明意識。加大審計人才吸引，提供有關優惠條件，對專業技術人才，在專業技術職務資格認定和崗位聘用政策支持上給予更大傾斜，解決職稱評聘和認定問題，切切實實做到“以人為本”，給審計人員提供良好的工作和生活環境。

建立長效的基層教育培訓機制。要想更好地不斷地接受新鮮事物、提高工作能力、激發工作潛力、促進個人職業的發展，就必須要完善健全長效基層教育體系。創新培訓模式?？梢酝ㄟ^利用網絡進行網絡化培訓，通過借鑒企業培訓的先進經驗，學習企業管理人力資源的模式。不斷調整培訓內容，加強生態文明相關專業的培訓，結合大數據運用等計算機審計方法培訓，提升基層審計人員的綜合素質。

參考文獻

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