新時期加速山東省城鎮化建設的對策分析

辛曉霞+劉霞

（中國海洋大學馬克思主義學院，山東青島266100）

【摘要】山東省城鎮化建設在改革開放三十年來取得了高速發展，特別是最近十年成績突出，但值得注意的是，山東省的城鎮化發展是不全面的，粗放式的城鎮化發展模式仍然大量存在，城鎮化水平滯后于工業化發展、生態平衡遭到破壞等問題不斷涌現，文章在分析山東省城鎮化建設存在的問題以及原因的基礎上，結合山東省的實際情況提出促進山東省城鎮化建設的對策。

【關鍵詞】新時期；山東省；城鎮化建設；對策

城鎮化是促進我國經濟增長，實現我國2020年全面建成小康社會奮斗目標的必經之路。因此，我國各省份都在積極推進城鎮化建設。新時期山東省城鎮化建設呈現以下特征：一是新時期山東省人口城鎮化率持續增加，就地城鎮化發展迅速。山東省城鎮化率從2000年的38.2%增至2015年的57.01%，城鎮化率提升18.81%。山東省城鎮化水平高于全國城鎮化平均水平，在全國排名第12。就地城鎮化迅速發展，如德州的“兩區同建”，將農村新型社區與農村產業園區相結合共同推進農村就地城鎮化。二是產業轉型和城鎮化良性互動。新時期山東省在穩步推進城鎮化的過程中，山東省積極推進供給側結構性改革，淘汰落后產能，優化產業結構。2015年萬元GDP能耗比2010年下降21.52%，規模以上工業萬元增加值能耗下降38.79%。山東省產業結構調整成效顯著，環境質量出現改善，第三產業迅速發展，城鎮化質量不斷提升。三是新時期山東省城鎮化進程中居民生活質量顯著提高。主要表現在人均收入和人均消費顯著增長，精神文化生活豐富。截止2015年底，山東省各城鎮已建成1814個文化站、157個藝術館、154個公共圖書館，廣播與電視節目綜合人口覆蓋率分別是98.8%、98.6%。此外，各城鎮政府加大對醫療衛生方面的投入，極大地滿足了城鎮居民對醫療衛生的需求。

一、山東省城鎮化建設中存在的問題

（一）山東省土地城鎮化速度快于人口城鎮化

2011年—2015年，山東省城鎮化水平從50.95%增至57.01%，增長幅度達11.89%，城市人口密度從1389人/平方公里增長到1452人/平方公里，增幅達到4.5%，但同期城鎮建成區用地面積卻增長了22.9%，地域景觀城鎮化速度遠遠高于人口城鎮化速度。城鎮大量粗放式的擴展，開發質量差，導致城鎮用地效率較低，影響城鎮化的健康發展。此外，城鎮化建設中的“半城鎮化”現象日益嚴重，人口城鎮化率不斷增加，但是市民化進程緩慢。馬克思曾指出，城鎮化是為了實現人的全面發展。當前，山東省大量農村轉移人員在戶籍、城鎮基本公共服務、社會保障、教育等方面與城鎮居民存在著“不均等化”，據調查，山東省城鎮人口中的兩棲人口有近900多萬人，近千萬準市民還未能真正轉化為城鎮市民。他們大都聚居在城中村或者棚戶區，與城鎮社會生活格格不入，難以真正融入進城市社會。城鎮內部形成新的二元結構，制約了市民化質量的提升。

（二）山東省城鎮化建設滯后于工業化發展

城鎮化建設階段慢于工業化發展。國內外通常用IU、NU國際標準量化一個國家或者地區的工業化和城鎮化的關系，當IU比約為0.5，NU比約為1.2時，城鎮化與工業化發展協調；當IU比明顯小于0.5，NU比明顯小于1.2時，城鎮化超前于工業化；當IU比明顯大于0.5，NU比明顯大于1.2時，城鎮化超前于工業化的發展。通過IU和NU數值的計算分析得出，總體來看，進入新世紀以來，隨著山東省工業化和城鎮化的發展，數值都在下降，但是絕對值仍然明顯大于0.5、1.2。因此，雖然山東省城鎮化在不斷發展，但工業化水平仍然遠超于城鎮化水平，這種現象長此以往會不利于山東省的長期發展。近年來，山東省工業化進程迅猛發展，各地區興建大量經濟開發區或產業園區，試圖利用工業帶動地方經濟發展。借農村建設的名義強制農民上樓，“圈地”致使農民失地，損害了失地農民的切身利益。

（三）山東省城鎮化水平較低，區域發展不平衡

與發達省份比，山東省城鎮化率較低。2015年浙江省城鎮化率65.8%、江蘇省城鎮化率66.52%，而山東省同期城鎮化率還沒達到60%。與發達城市比，山東省大城市實力不強，輻射帶動能力較弱。濟南市和青島市的城鎮化水平在山東省位居首位，是山東省城鎮化發展的雙核心城市。但是濟南市與青島市無論其人口規模、地區生產總值、財政收入均與其他省際中心城市如南京、杭州都存在較大差距。山東省各地市城鎮化發展也存在不平衡。馬瑤（2015）通過聚類分析將山東省17城市城鎮化水平進行分類得出，新型城鎮化水平最高的地區，包括青島和濟南兩市。東部沿海地區新型城鎮化水平較高，包括東營、威海、煙臺和淄博。中西部地區城鎮化水平較低，尤其是聊城德州和菏澤城鎮化水平很低。這種城鎮化不均衡發展的狀況不僅不利于山東省新型城鎮化的推進，而且也使得山東省城市群區域一體化程度不高，導致城市群綜合競爭力較低。

二、山東省城鎮化建設存在問題的原因

（一）山東省生產力水平較低

生產力水平低是山東省城鎮化建設滯后的根本原因。生產力水平低，經濟發展速度慢，導致城鎮化建設的滯后和地區發展不平衡，甚至出現城鎮化的畸形發展，影響城鎮化建設的整體質量。和浙江、江蘇等沿海發達省份比，山東省生產力水平低，經濟基礎較弱，影響第三產業的投資和發展速度，進而阻礙著山東省產業結構的升級。這種不合理的產業結構不僅影響山東省經濟的可持續發展，還影響山東省城鎮化的建設。山東省是一個農業大省，農村和小城鎮的城鎮化是山東省城鎮化的重點。城鎮化發展離不開工業的產能，離不開重點支柱產業的支撐。當前山東省很多縣城的規模還比較小，縣城的帶動輻射作用不能真正有效的發揮，主要原因就在于這些縣城中產值效益好的支柱產業比較少甚至沒有，聚集效應和地區輻射力較弱。因此，生產力水平低影響城鎮化建設的速度和規模，造成山東省城鎮化建設參差不齊，造成城鎮化建設水平低于其他發達省份，滯后于山東省的工業發展水平。

（二）山東省城鎮化建設經驗和認識不足

由于建設經驗不足，造成城鎮規劃不科學，這種不科學性主要體現在三個方面：第一，城鎮結構混亂。相比其他發達省份，山東省城鎮化建設經驗較少，一些地方重建設輕規劃、先建設后規劃等缺少科學依據的現象普遍存在，導致城鎮結構混亂，進而造成人力、物力等大量資源的浪費。第二，城鎮化建設千城一面，缺少特色城鎮。山東省城鎮化建設起步較晚，自身經驗不足，不能夠結合山東省的實際情況建設有山東省特色的城鎮。山東省資源稟賦比較豐富，在建設特色城鎮方面有優勢，第三，城鎮規劃與城市設計不配套。山東省有些地方只注重城區建設，而忽略了交通、水利等基礎設施規劃，造成排水不暢和交通堵塞等城市弊病的大量出現。此外，地方政府對山東省城鎮化建設的意義認識不全面，重建設輕管理，對城鎮化中的生態環境和進城農民的市民化關注較少。地方政府不能夠全面的認識城鎮化的意義，阻礙城鎮化的建設質量。

（三）山東省城鎮化建設體制機制不完善

城鄉之間戶籍制度不健全，影響山東省城鎮化的發展。當前，山東省仍然有大量農業轉移人口并未完全市民化，還處在半市民階段，這種現象存在的主要原因就是城鄉之間戶籍制度造成城鎮居民和農村居民待遇不平等。在市場經濟快速發展的今天，城鄉二元體制打造的壁壘仍繼續發揮作用，戶籍制度的不健全，致使大量農業專業人口可以在城市生活，卻不能享有與市民平等的醫療、教育、保險等公共服務。城鎮行政體制有缺陷，阻礙山東省城鎮化的發展。良好的城鎮管理體制，是城鎮化高效率和高質量進行的保障。當前山東省的城鎮管理體制仍然落后于山東省的城鎮化的進程，部門全責不明，部門之間互相扯皮推諉。領導干部政績考核過分看重GDP的增長，輕視其中的生態文明建設，錯誤引導地方領導，使得地方政府為了經濟發展隨意犧牲環境。此外，一個好的政策能否發揮應有的價值，關鍵在落實。一些政法人員執法方式簡單粗暴，容易引發沖突，降低政府的公信力，影響城鎮化的發展。

三、促進山東省城鎮化健康發展的對策

（一）加快山東省產業結構調整，促進經濟發展。

山東省人均GDP比較低，阻礙山東省城鎮化的發展。因此，必須提高山東省經濟發展水平，增加人均GDP，加快山東省城鎮化的發展。要想促進山東省城鎮化的發展，必須加快產業結構的調整，提高第二產業比重和第三產業比重。加快第二產業的發展，不斷提高山東省工業化程度，進而加速推動城鎮化的進程。具體來說，抓住國家“中國制造2025”戰略機遇，積極改造傳統產業，大力培育新能源等新興產業，促進山東省先進制造業的發展。山東省西北部內陸地區如德州市，經濟發展水平慢于山東省沿海地區，今后要積極承接沿海地區轉移產業，形成一定規模的產業集群，進而發揮產業聚集效應，推動山東省城鎮化平衡發展。提高第三產業的比重有利于增加第三產業的就業比重，促進農村剩余勞動力向第三產業轉移，加快山東省城鎮化的發展。當前，山東省產業結構正處于快速調整階段，山東省城鎮化發展到了中期階段，山東省應抓住我國供給側結構性改革的的重大機遇，加快發展第三產業，特別是大力發展現代服務業。具體來說，挖掘山東省現代服務業的發展潛力，促進生產性與生活性的服務業協調發展，提高山東省現代服務業的水平和質量。此外，大力發展山東省小城鎮旅游業，打造全國知名的山東省自然文化旅游景區。

（二）加強政府在城鎮化建設中的宏觀調控

山東省城鎮化建設正處于中期加速發展的關鍵期，離不開政府的宏觀調控，需要政府在體制機制改革和科學規劃城鎮體系等方面發揮輔助作用，以促進山東省城鎮化建設順利發展。一是深化和落實戶籍制度改革，加強對流動人口的管理。政府應結合當地實際情況，堅持以服務為核心，注重引導和教化，創新城鎮化服務管理模式，開展有針對性的戶籍管理改革。在發展勞動密集型產業的同時，進一步加大財政投入，做好農民就業培訓，完善就業服務體系，拓展他們的就業空間。探索新的城鄉人口管理辦法，對進城購房居住的農村人口，提供公平的社會保障和公共服務體系。二是改革現有的行政體制，為山東省城鎮化發展掃除障礙。對行政體制進行制度創新，轉變政府職能，加快建設服務型政府。如，改革行政審批制度，適當合并或精簡審批環節，提高行政效率，切實為城鎮化建設服好務。此外，在推進山東省城鎮化建設進程中，更加注重選用人才，全面提升城鎮化建設人才的綜合素質，為山東省城鎮化建設提供人才支撐。三是科學規劃，建立完善的城鎮體系。山東省城鎮布局不夠合理，城鎮規模偏小，因此山東省政府部門今后要繼續合理調整城鎮布局，發揮濟南和青島區域中心作用，適當增加大型城鎮體系，建設中小型的以特色產業為主或以觀光旅游為主的特色城鎮，增強地方性，避免千城一面，還要注意城鎮化建設的持續性。

（三）堅持山東省城鎮化和山東省農業現代化、信息化協同發展

農業現代化、信息化、城鎮化之間不是孤立的，而是在相互聯系中協調發展的。農業現代化、信息化是推動新型城鎮化建設的動力，新型城鎮化是實現農業現代化、信息化的必由之路。找準信息化、農業現代化山東省城鎮化建設的結合點，是順利推動山東省城鎮化建設的可靠保障。具體而言，一是堅持城鎮化和農業現代化協調發展。山東省是著名的農業大省，要想促進山東省城鎮化發展，必須推動山東省農業現代化的發展，尤其是發展山東省特色農業。今后山東省利用我國積極推進農業供給側結構性改革的良好時機，因地制宜，積極發揮特色農業優勢，集中發展特色種養殖、農產品深加工以及農業采摘旅游等產業，形成特色農業產業集群，加快城鎮化發展。二是堅持城鎮化和信息化協調發展。隨著社會的發展，信息技術應用更加廣泛，“互聯網+”的時代已經出現。因此，今后山東省必須利用信息化促進城鎮化建設。加強山東省城鎮無線網絡建設，實現城鎮網絡全覆蓋，加強信息化在社區管理和服務以及城鎮交通等方面的應用，實現人民生活的智能化。總之，堅持山東省城鎮化和山東省農業現代化、信息化協同發展，就是要以信息化為紐帶，促進山東省城鎮化與農業現代化之間的互動發展。

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作者簡介：

辛曉霞（1992-），女，山東德州人，碩士，中國海洋大學馬克思主義學院；

劉霞，女，山東青島人，教授，中國海洋大學馬克思主義學院，研究方向：社會主義市場經濟。