基于土地管理視域下的土地規劃利用研究

盛冬梅

摘要：隨著社會經濟環境的不斷變動，社會主義市場經濟獲得突飛猛進的發展，在經濟中各種不確定因素明顯增加，單單依靠過去純指令性的計劃經濟管理模式已經無法滿足市場經濟發展的需求，這在土地規劃與管理工作中也變成一個很突出的問題，土地利用規劃工作面臨不小的挑戰。作為土地資源利用規劃管理體系中的一個重要環節，土地利用規劃工作是開展土地管理工作的重點，需要在實際工作中對土地資源有一個宏觀的認識，用科學合理的土地規劃意識來指導工作，確保土地資源得到合理使用。本文主要對土地規劃利用與土地管理的關系進行詳細分析，在探討土地規劃利用中存在的問題的基礎上就如何有效開展土地規劃利用進行探究。

關鍵詞：土地管理；土地規劃；土地利用

中圖分類號：F301.23 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）013-00-02

土地規劃利用實質上就是在已有的土地面積基礎上通過規劃獲得土地利用效益的最大化。我國是人口大國，土地資源卻是有限的，土地規劃工作的開展有著更加重要的現實意義。目前我國實行的是五級土地宏觀規劃管理制度，在國家層面之下還設置有省、 市、 縣、 鄉四級規劃層，無論哪一級都是以國家的土地利用總體規劃為指導性文件，在國家級規劃范疇內進行具體的規劃運作、規劃實施以及規劃管理工作。由于土地規劃利用針對的是所有的土地資源，因此土地規劃利用工作具有整體性與全局性，不僅僅與土地資源問題有關聯， 還涉及到土地資源上面滋生的更多具有戰略性的大問題。通常來說，合理的土地資源規劃利用對區域經濟發展、民生改善有著明顯的效果，能夠有效促進一個區域的整體轉型，合理開展土地規劃利用工作意義重大。但是在當前我國土地規劃利用工作中卻還存在相當多的問題，需要引起重視。

一、土地規劃利用與土地管理工作的關系

（一）土地規劃利用對建設用地的影響

1.影響建設用地的報批方式

根據《土地管理法實施條例》的相關規定，項目建設用地如果處于城市土地規劃利用建設用地范圍之內，需要按照城市進行分批次報批，而如果是位于土地規劃利用范圍之外的項目，并且涉及到交通、水里、軍事等特殊領域，則需要按照單獨選址項目及逆行報批用地。這兩種報批方式的不同又使得在具體的土地管理工作開展中需要建設范圍提供的材料不同，手續流程不同，審批時間不同，相應的繳納費用也存在差別。

2.控制建設用地規模

土地規劃利用已經對建設用地的整體結構與規模有了一個明顯的界限，在建設項目開展過程中不能夠對這個界限進行突破，在一定程度上控制了城市建設用地的急劇增加，也對土地管理相關部門在進行建設用地審批等工作的開展有著實際指導作用，對土地的集約與節約提出了更高的要求。

3.控制建設用地布局

在土地規劃利用過程中已經對規劃區域中現有土地的具體用途有了明文規定，在規劃允許的范圍內進行建設用地規劃，在允許進行建設用地布局調整的區域進行調整，在禁止建設區域則堅決禁止建設開展。對建設用地進行審批時需要與土地規劃利用的用途分區預計管制分區相符合。通過土地規劃利用工作的開展，不僅能夠有效控制城市建設用地布局，對現有空間布局進行優化調整，更方便土地管理相關部門工作的開展。同時建設用地審批過程中如果需要進行調整的次數與地方過多，可能意味著地方土地規劃利用存在一定的不合理性，起到一個檢測作用。

（二）土地利用總體規劃與耕地保護工作的關系

土地規劃利用工作的開展明確了耕地保護工作的具體目標與任務，而相對的，耕地保護工作的開展能夠有效確保土地規劃利用目標的落實。當土地規劃利用方案出爐后，具體的耕地保有量以及基本農田保護面積也都基本確定下來，成為耕地保護工作的核心。因此，土地規劃利用有效促進了耕地保護工作的開展，借助一系列的保護工作的開展，保障了耕地數量與質量的保留。

（三）土地利用總體規劃與土地整治工作的關系

土地整治工作是依據土地規劃利用工作的開展而開展的，具體工作都需要與土地規劃利用相符合，實質上是將土地規劃利用落到實處的重要途徑。比如在試試建設用地增減掛鉤項目過程中需要根據土地利用規劃在建設區內規劃新建安置區，根據規劃進行復墾與驗收工作時，復墾項目需要在土地整治重點區域開展等等。

二、土地規劃利用實施開展過程中的問題分析

（一）土地規劃利用的權威性尚未得到充分發揮，難以有效約束企業相關規劃

雖然當前從上到下開展的五級土地規劃利用制度已經實行，但是整體上還不夠完善，在與其他規劃出現交叉重合時，不同的部門按照自己的規劃開展工作，并沒有充分尊重土地規劃利用的指導作用，土地規劃利用的權威性難以得到充分展現，常常被地方部門的規劃給忽略不計。

（二）土地規劃利用的行政保障手段并不健全，存在過多的人為干預

土地規劃利用再確定之前還需要經歷一個相當長的準備階段，在這個階段中需要做好充分的準備工作，配合開展各種調研工作，這是制定科學合理的土地規劃的必要前提與保障。只有在經過充分的調研與準備工作基礎上，才能擬定合理的方案，對方案進行反復論證，并順利進行報批，在報批之后還需要進行公示。整個過程涉及到相當多的環節，每一個環節都是建立在大量的人力、物力與財力的耗費基礎上的。但是在當前我國很多地方開展土地規劃利用工作時并沒有開展相應的準備工作，甚至更多的是憑借領導的一句話進行的，嚴肅的國家土地規劃利用工作與領導者的個人意志掛鉤，一旦出現沖突則很難得到落實。

（三）土地規劃利用過程中市場手段過于滯后，建設用地存在明顯的外延

如果想要單單依靠行政手段來確保土地規劃利用的實施，很可能會同時遇到經濟困難與來自地方的阻礙，因此需要將土地規劃利用融入到市場中進行，借助市場的手段來推動土地規劃利用的落實到位。然而當前我國在土地資源的優化配置過程中市場的作用還需要不斷加強，并且常常在建設用地占用耕地時給予農民的補償過低，建設用地成本降低，但是農民難以借助獲得的補償資金進行產業轉型，難以開始新的生活的同時又失去了土地的使用權，生存面臨巨大困難，當人群規模擴大之后可能會帶來嚴重的社會問題。

（四） 土地規劃利用過程中很少有公眾參與，社會監督作用難以得到充分發揮

對于一個民主國家來說，能夠讓更多的公眾參與進來進行社會監督是國家興旺的重要途徑，一直以來，我國公眾參與社會公共管理的程度都不夠，雖然隨著互聯網的發展，越來越多的人開始借助網絡發生，但是在實際公共事務管理過程中允許公眾參與的聽證會少之又少，相關的公示也很少出現在公眾面前。在現存的人民代表大會監督以及公眾輿論監督層面也沒有形成真正的人民參與制度。

（五）土地規劃利用中土地權益不清，存在很多糾紛

進行土地規劃利用時很難回避一個問題，那就是土地產權問題，這與每一個土地產權所有者的切實利益密切相關，尤其在農村中更是關系到農民的生存與發展。進行土地規劃利用時需要充分進行產權認證，在這個過程中，由于相關部門工作人員的不重視，加上公眾參與土地規劃的意識并不高，造成產權不明晰，歸屬混亂，存在很多糾紛，嚴重時甚至造成打架斗毆。

（六）土地規劃利用時過度追求形象工程，造成面廣質差

對部分官員來說，土地規劃利用工作的開展是一個提高政績的絕佳時機，將其作為政府形象工程來做，只注重高大上，強調規劃的數量，但是對于規劃是否合理，質量如何都并不關心，出現規劃面廣但是質量差的現象，難以充分發揮土地規劃的作用。這種行為對耕地的影響尤為嚴重，對土地的處理不嚴謹，破壞了很多優質土地的生態。

三、 促進土地規劃管理的有效對策

（一）加強土地利用規劃審批法制化建設

以地方實際情況為標準，建立規范的審批機制，將審批的具體程序、實現以及相關責任以法律的形式明確下來，避免審批者受個人主觀因素影響隨意進行審批，更不能將土地規劃當作創造政績的工具。需要形成科學的規劃利用標準與評價體系，組建多元化的專家評審隊伍，做到評審的公平、公正、公開、透明。

（二）加強宣傳，提高土地規劃意識

土地規劃利用與地域發展關系密切，離不開群眾的配合，需要積極開展土地規劃利用宣傳工作，引導群眾正確認識土地規劃的作用，自覺參與到土地規劃中去，積極配合相關工作的開展。

（三）調整土地種植結構，提高管理力度

土地規劃利用繞不開農村地區，在農村地區普遍存在種植結構單一的問題，需要早規劃中有意識的進行土地種植結構調整，用長遠的目光看問題，借助科學合理的土地規劃化零為整，使土地的效用獲得最大化。同時保持與農民的暢通溝通，在農村地區建立資金投入機制，加大投入，開展精細化的土地管理模式，落實土地規劃利用。

（四） 提高土地利用規劃實施主體的執行力

土地規劃利用需要與市場經濟的發展變化相適應，而市場經濟屬于法制經濟，受到法律的約束，加上土地規劃有著重要的現實意義，與地方長遠的發展息息相關，因此需要以法律的形式來確保土地規劃利用的合理性與權威性，減少領導者個人意志對土地規劃利用的影響，按規矩辦事。首先，需要從行政體制上改變當前土地規劃純行政化管理的現狀，將土地規劃部門進行職責劃分，明確上下級，合理進行工作分工，提高工作效率；其次，需要從土地規劃利用工作開展的主體著手，也就是土地規劃相關工作人員為要不斷加強自身學習，提升個人綜合素質，具備有一定的執行力去落實土地規劃利用工作；再者，需要從規劃工作的開展中進行改變，不斷進行規劃實施方法創新，將規劃工作進行細分的基礎上制定更加詳細具體的規劃，積極號召公眾參與到規劃實施中去，通過開展土地規劃實施的公開通明工作引導公眾對土地規劃工作進行監督，確保土地規劃利用按照正確方向實施。

（五）充分借助先進的技術手段進行監測并及時獲得反饋信息

要想確保土地規劃利用能夠得到實施，需要對土地的利用進行動態監測，在監測中了解土地的實際利用狀況，把握具體結構，通過分析掌握規劃具體執行結構，同時能夠對違法規劃的土地使用行為進行查處。監測獲得的結果通過反饋給土地規劃部門后進行后續調整與修正工作，確保規劃與具體實際情況相符合。

土地規劃監測不僅需要做到實時、高效，還要確保靈活、精準，搭建一個完整的土地利用動態監測信息管理系統，對土地利用的情況進行動態反映，隨時掌握最新數據，借助3S、計算機信息處理等技術手段進行監測方法的創新，不斷摸索更好、更實用的監測方法。

GPS 的系統在土地規劃的工作中能夠有效的進行地籍控制并開展測量工作，能夠規避點與點之間存在的互通問題，突破了測量過程中點位選擇的局限性，有效降低了對GPS 網狀結構精度的影響，除此之外，GPS系統還具備有計算速度快、布點靈活方便、全天觀測等技術優勢。

除GPS系統外，遙感技術也被廣泛應用到土地規劃利用當中，能夠對每一寸土地進行冬天監測，更有效的確保土地能夠得到充分合理的使用，為土地規劃利用工作的開展提供技術保障。

（六）有針對性地建立完整的規劃實施相關機制

1.在土地規劃利用過程中要科學制定合理的土地利用年計劃，嚴格按照計劃追究非法批準用地現象。

2.加強建設用地的審批力度，規劃審批流程，嚴格根據相關的土地規劃利用法律法規進行審查工作，對于不符合規定或者與規劃相背離的申請堅決不能通過。

3.建立土地規劃利用評估制度，在近期規劃完成后每隔一段時間開展中期評估，即時發現規劃中不完善的地方，有針對性的進行修改完善，如有必要，可以對規劃進行修編。

4.完善土地規劃利用調整與修改機制，根據《土地管理》的相關規定，當在國家級或者省級交通、水利等基礎設施需要用地時可以進行申請，對規劃進行局部調整。

土地規劃利用工作的開展是一個系統的工程，涉及到諸多的社會因素，并且呈現出明顯的動態變化。在開展具體工作過程中需要配備有相應的制度建設才能夠全面確保土地規劃利用工作的開展與落實，維護土地規劃利用工作的權威性與嚴肅性，用制度進行指導，結合實際情況開展工作，處理好土地規劃利用與土地生態的平衡關系，協調好地方經濟、社會以及環境三者之間的關系，這才是土地規劃利用工作的最終目標。

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