農牧區保障房建設信貸支持風險問題研究

梁玉桂+黎智俊

摘 要：當前農牧區信貸支持保障房建設的現狀不容樂觀，存在諸多的困難和問題，其中保障房項目收益有限，項目現金流難以覆蓋貸款本息的問題，給銀行信貸支持保障房建設項目評估和風險評價帶來了不利影響。本文對保障房項目資金流償還貸款本息進行實證研究，分析公租房建設項目的可行性，提出保障性住房金融業務在一定的條件下風險可控，可以達到銀行商業可持續的要求。

關鍵詞：農牧區；保障房；信貸支持；風險

中圖分類號：F830.572 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（4）-0052-05

住房問題關系國計民生，保障性安居工程一頭連著經濟發展，一頭連著民生改善，多年的實踐充分證明，保障性住房需要金融機構的積極參與和支持。目前，保障房類型主要包括廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房和限價商品住房、棚戶區改造房。2007年以來，國務院及住房和城鄉建設部等部委出臺了一系列有關保障性安居工程政策。2008年果洛州城鎮保障性住房建設項目開始實施，8年來取得了不錯的成效，同時也面臨著巨大的困難，如地方政府配套資金壓力大、融資難等問題，迫切需要信貸支持。作為地方銀行業金融機構，如何在確保風險可控、商業可持續的條件下，更好的發揮銀行業在保障性安居工程中的作用，值得我們去思考。

一、國內文獻綜述

保障性住房金融研究主要在以下三個方面：一是保障房制度的國際比較及借鑒。汪利娜（2011）在介紹美國政策性住房金融先進經驗的基礎上，對我國住房金融的發展現狀進行分析，指出存在的問題，即貸款品種單一、服務滯后，金融基礎設施不健全，信貸利率政策單一，銀行自身抵御風險的能力較弱等，提出應加快國有商業銀行的公司化改造、完善抵押保險擔保機制、培育和發展住房抵押二級市場等完善我國住房金融體制的建議。馬光紅和田一淋（2010）比較美國、新加坡公共住房政策及運作實踐后，提出基于PPP模式的PIPP住房保障運作模式。二是保障房項目的投融資機制。盧有杰（1996）對社會保障性商品房體系進行了深入研究，提出安居工程、經濟適用房屬于社會保障性商品房，并就社會保障性商品房的租售價格問題、成本構成、管理體制、住房資金籌措和融通等問題進行了研究。邵四華（2011）對保障房建設的融資產品進行了總結，指出了政策限制和操作難點，分別針對銷售型保障房和租賃型保障房提出金融配套措施建議。夏丹（2012）、陳華等（2012）的研究認為，制約我國保障房項目建設規模與進程的主要瓶頸，是資金投入不足及融資渠道有限，鑒于此，商業銀行應順勢而為，給予保障房項目建設以合理支持，并應將PPP模式引入保障房項目建設。三是保障性住房金融業務發展與風險。楊紹萍等（2009）回顧了房地產金融改革30年，指出存在的一些問題，如住房融資渠道單一、風險集中于銀行，面向中低收入居民的住房金融機構和產品存在缺失，住房信貸風險分擔和轉移機制不健全等。蘇多永、張玉香（2010）對保障房供給不足的原因進行了探討，分析了住房金融風險產生的原因、機理，提出了防范住房金融風險的應對措施。黃浩（2010）認為保障性住房金融業務不是高危業務，風險可測、可控，并指出銀行商業化運作與政府政策相結合是發展保障性住房金融業務的重要保證。

二、農牧區保障房建設的總體現狀及原因分析

（一）農牧區保障房建設的總體現狀

農牧區經濟發展嚴重滯后，地方財政極為困難，城鎮居民貧困面大，貧困程度深，加之地處偏遠、交通不便、運輸線路長、建設成本高等原因，保障性房屋建設難度大，面臨很多實際問題，主要有：

1.補助標準低、建安成本高，地方配套資金壓力大。目前，保障房建設補助標準由2008的建安成本900元/平方米調高至1300元/平方米（從2010年執行）。近年來，受人工費、材料費快速上漲因素影響，建安成本大幅度增加。偏遠農牧區主要建筑材料需從大城市運輸，運距較遠，建安成本更高。據測算，目前農牧區建安成本在1800元/平方米以上，遠高于補助標準，資金缺口較大。

2.基礎設施建設配套滯后，影響了保障戶入住。城鎮保障性住房基礎設施配套建設資金缺乏，受地方財力影響，農牧區保障性住房水、電、路、暖等設施配套不及時、不完善，嚴重影響了保障戶入住。

3.征地拆遷及工程二類費用無來源。征用城鎮保障性安居工程建設用地時產生的拆遷補償費用和工程項目實施過程中產生工程地質勘察費、工程設計費、工程監理費等工程二類費用無資金來源。因受地方財力影響，征地拆遷補償和工程二類費用籌集困難，影響了工程建設進度。

4.城鎮保障性安居工程建設融資困難。目前，農牧區保障性住房建設資金主要以地方政府資金投入為主，銀行業金融機構對保障性安居工程的信貸支持作用較弱，但從政府層面來看，資金壓力大，又迫切需要信貸支持。

（二）制約農牧區信貸支持保障房建設的原因分析

1.抵押擔保難，信貸風險高。一是保障房建設土地多為劃撥用地，評估價值相對較低，并且產權不明晰，抵押擔保落實難。二是保障房產權為有限產權，其市場交易受到嚴格限制，制約了抵押物的即時變現。

2.收益有限，保障房項目現金流難以覆蓋貸款本息。保障房建設的出發點是為社會低收入群體提供住房保障，所以其銷售價格和租金受到嚴格控制，造成保障房開發利潤水平低，資金回籠緩慢，依靠項目本身收益很難還本付息，給銀行信貸支持保障房建設項目評估和風險評價帶來了不利影響。我們認為，這是制約農牧區信貸支持保障房建設的核心問題。

3.保障房行政干預較強，存在一定的操作障礙。一是保障房項目具有公益性和政策性特點，以保障房在建工程做抵押，即使項目貸款不能如期償還，基于維護保障房住戶實際居住權益的政策落腳點，金融機構也難以收回處置，銀行在清償的過程中將處于弱勢地位。二是建設資金中需政府承擔的部分很難及時足額落實到位，難以符合金融機構項目評審要求。

三、對農牧區銀行信貸支持保障房建設的實證研究——以青海果洛為例

（一）果洛州保障房建設的總體現狀

1.城鎮保障性住房基本情況。果洛州城鎮保障性住房從2008年開始實施，由住房和城鄉建設局負責管理。廉租房建設從2008年開始，公共租賃住房、城市棚戶區建設、國有工礦棚戶區、國有林場危舊房改造均從2010年開始建設。2013年和2016年沒有建設任務。2008-2015年，省上下達果洛州城鎮保障性住房建設任務20863套（戶），其中：廉租住房建設任務7515套，公共租賃房建設任務4890套，城市棚戶區改造5991戶，國有工礦棚戶區改造2110戶，國有林場危房改造357戶。其項目開工建設20863套（戶），開工率100%。

2.住房保障資金方面。果洛州積極爭取國家、省級專項補助，實行上級補助、地方配套等方式多渠道籌措資金。截至2015年底，全州城鎮保障性住房建設投資總額達93196萬元，具體投資情況如下：廉租房47917萬元，公共租賃房34384萬元，城市棚戶區8058萬元，國有工礦棚戶改造2743萬元，國有林場危房改造94萬元。

3.金融支持保障房建設的情況。從果洛州金融支持情況看，近7年來，果洛州保障性安居工程貸款累計投放1022萬元。截至2015年12月末，果洛州保障性安居工程貸款余額517萬元，為公共租賃住房貸款。從數據可以看到，銀行業金融機構對保障性安居工程的信貸支持力度較弱。

（二）保障房建設的投融資模式及風險點分析

1.保障房投融資模式分析。研究信貸支持保障房的商業可持續性問題，首先要明確各類型保障房的政策和投融資模式。目前，保障性安居工程從運營模式上主要分為三大類型。一是政府主導建設模式；二是政府組織，社會參與模式；三是市場化運作模式。具體投融資模式見表3。

從運營模式上來看，政府組織、社會參與模式的資金安排比較復雜，由財政專項資金、企業自有資金和項目現金流構成，主要的項目類型為公租房。從果洛州近年來的運營情況看，此類項目每年的任務下達數量較大，資金需求也比較多，本文就選取公租房作為分析研究的重點。

2、公共租賃住房信貸政策。人民銀行和銀監會《關于認真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務工作的通知》（銀發〔2011〕193號）規定，各銀行業金融機構可在符合《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）規定的前提下，向資本金充足、治理結構完善、運作規范、自身經營性收入能夠覆蓋貸款本息的政府融資平臺公司發放貸款。在同一個城市只能有一家融資平臺公司承貸公租房貸款。公共租賃住房工程項目資本金須符合國家關于最低資本金比例的政策規定，貸款利率下限為基準利率的0.9倍，貸款期限原則上不超過15年，具體由借貸雙方協商確定。項目建成后，一年兩次還本，利隨本清。對于政府投資建設的公租房項目，可向符合條件的直轄市、計劃單列市、省會城市、地級城市政府融資平臺公司發放貸款，融資平臺公司貸款償付能力不足的，由本級政府統籌安排還款。其他市縣政府投資建設的公共租賃租房項目，可在省級政府對還款來源做出統籌安排后，由省級政府指定一家省級融資平臺公司按規定統一借款。

3.公共租賃住房項目的風險點分析。公共租賃住房項目分為項目建設和運營兩個階段。若僅支持項目建設階段，金融支持商業可持續的關鍵是項目建成后，確保由當地政府回購并已落實專項資金和財政預算安排歸還銀行貸款，或者由有實力的市場主體投資購買并且在項目建成之時就已簽訂購買協議，主要以項目回購資金歸還銀行貸款。為防止風險，應在落實項目抵押（土地、在建工程或房屋）的基礎上追加擔保。追加其他合格抵押物抵押（其他的商業土地、商品住房或商業設施的在建工程或房屋）或第三方連帶責任保證擔保。

若既支持項目建設又支持項目運營，金融支持商業可持續的關鍵是項目持有和運營機構必須形成穩定、足額的現金流，而不僅僅依靠公租房租金收入。因此，除在落實項目抵押、追加擔保的基礎上，還應追加還款來源：項目運營機構的其他資金，包括政府各項投資補助資金和貼息資金落實到項目，項目適當搭配商業設施和商用物業，將配套商鋪的收入用來補充，商業配套租金收益與住宅租金收益共同構成還貸現金流組合，必要時還要允許項目出售或者項目運營一定期間后依法進行項目轉讓回籠資金，優先用于償還銀行貸款。

（三）公租房項目的現金流償還貸款本息的實證分析

基本假設前提：（1）項目自有資本金占比30%，融資占比70%；（2）無經營性商業配套；（3）公租房全部用于出租；（4）租賃收入扣除成本后全部用于還本付息；（5）貸款期限15年，3年建設期，12年運營期；建設期只還息，由政府全額貼息；運營期還本付息，政府不貼息；本金分3年，于每年年初投放，分別按合同金額的50%、30%、20%，共投放11500萬元；利率參照項目貸款利率4.9%；（6）公租房出租率為90%，租金收繳率為90%。租金每三年上漲10%，運營成本每三年上漲8%。

建設期期初貸款投入：11500萬元

運營期每年還貸資金：還貸資金=租賃凈收入=租金收入-營運成本=（租金價格*總出租面積*出租率*租金收繳率）-營運成本

在不同條件下，分析該公租房項目是否可行。

1.在基本假設條件約束下，經過測算，在4.9%利率水平下，NPV=-9187萬元<0，或者在NPV=0時，IRR=-18.78%<4.9%。說明，僅靠公租房租金收入，遠不能覆蓋貸款本息，達不到銀行可行性要求。

2.放寬條件1，假設增加項目初始投入，項目資本金提高到50%，降低融資比例至50%。經過測算，在4.9%利率水平下，NPV=-6259萬元<0，或者在NPV=0時，IRR=-16.29%<4.9%。說明增加一定比例項目資本金投入，雖不能完全覆蓋貸款本息，達不到銀行可行性要求，但在一定程度上提高了項目償債能力。

3.放寬條件2，假設有配套商業供出租出售，商業面積占總面積的20%。出售進度為五年之內售完，建設期前三年每年10%，運營期后兩年每年35%，未售期間對外出租，出租率和租金收繳率為100%，出售價格和出租價格參考當地市場價格。經過測算，在4.9%的利率水平下，NPV=-365萬元<0，或者在NPV=0時，IRR=3.89%<4.9%。說明配建一定比例的商業設施和商用物業用于出租出售，可以在較大程度上提高項目償債能力。

4.放寬條件5，假設公租房營運期間財政貼息50%。經過測算，在4.9%利率水平下，NPV=-7021萬元<0，或者在NPV=0時，IRR=-8.06%<4.9%。說明財政進行貼息，雖不能完全覆蓋貸款本息，達不到銀行項目可行性要求，但也能在一定程度上提高項目償債能力。

5.同時放寬條件1、2、5，相關參數設置參照上述假設條件。經過測算，在4.9%利率水平下，NPV=5148萬元>0。或者在NPV=0時，IRR=20.89%>4.9%。說明通過加大資本投入、財政貼息、合理配建商業比例以及合理安排配套商業的出售進度，能大幅提高項目償債能力，完全滿足銀行項目可行性要求。

（四）結果分析

從上述公租房項目現金流實證分析可以看出，金融支持公租房建設能否做到商業可持續，一是當地政府是否能加大政策扶持，增加項目投資補助或項目資本金；二是公租房項目能否配建一定比例的商業設施和商用物業供出租或出售，以提高項目償債能力。公租房項目能否形成穩定、足額的現金流是吸引信貸資金進入的關鍵，只要現金流充裕、達到合理的收益水平，即使投資回收期限長達5年、10年甚至更長，銀行資金也是愿意進入保障房領域的。

四、對策建議

（一）發揮政府服務管理職能，為金融支持保障房建設鋪路搭橋

一是由政府統籌建立項目庫，儲備及推薦重點項目供銀行篩選，提升銀行資金配套的規劃性、可選擇性和后續跟進能力；二是強化協調運轉和督辦引導，提高項目建設資金的評估、審批效率，增加銀行在保障房項目建設中的話語權；三是優化參與主體的權責關系。要對保障房信貸的參與主體進行合理的權責分配，進一步加大地方政府對承貸企業或承貸人的監督職責，從制度層面解決相關信息的披露事宜，提高信息透明度，有利于金融機構更有效地進行保障房貸款風險監測和控制。

（二）發揮政策杠桿作用，激勵金融機構參與保障房建設

政府有關部門通過財政補貼、稅收減免、專項獎勵等措施，提高金融機構在保障性住房建設項目上的投資收益和積極性，滿足商業銀行作為現代股份制企業的利益與訴求，從而建立商業性與政策性有機結合保障性住房建設長效機制。一是完善財政稅務支持政策。對保障性住房項目開發建設和運營單位給予中長期稅收優惠，給予項目投資補助和貸款貼息，減免行政事業性收費等；二是對金融機構發放保障房貸款給予營業稅、所得稅減免等優惠，對支持保障房建設達到一定條件的銀行給予專項資金獎勵。

（三）積極探索金融支持保障房建設新路徑，加大服務方式創新

金融機構要結合實際，建立保障性安居工程信貸管理制度，開發適合保障房收益特點的金融產品，創新貸款模式，努力滿足保障房建設資金需求。一是結合保障房建設的特點，通過債務融資工具、信托產品、投資基金等金融工具，進一步拓寬融資渠道，積極參與和支持保障房項目建設。二是創新采用股權質押、在建工程抵押、應收賬款質押和第三方連帶責任擔保等組合型擔保方式，政府土地出讓金、廉租房的租金收費權等質押擔保方式，加大對保障性住房建設的支持力度。

（四）建立擔保和可持續還款的保障，減少金融支持的違約風險

一是政府應對開發商提供一定的風險保護機制，如在銷售不完的情況下，承諾進行回購，或者由長期投資機構等進行投資收購持有運營等，使項目建設融資資金可安全退出；二是對于租賃性質的保障房，適當加大商業配套設施的建設，增加商業管理收入和適當增加物業收入計劃，增加可持續性資金還款來源；三是研究出臺保障房擔保措施。如采取政府牽頭、第三方機構組織的方式設立保障房擔保基金。

參考文獻

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Abstract： There are plenty of difficulties and problems in the field of credit support for constructing indemnificatory houses in agricultural and pastoral areas. Especially， the problem that the limited profit of indemnificatory housing project and the cash can not cover loans and their interest bring the detrimental effects on project evaluation and risk assessment of banks credit support in particular projects. The paper makes and empirical study on the coverage of capital flow for loans and interests， analyzes the feasibility of constructing public rental housing， and points out that under certain situation， the risks of indemnificatory housing financial business can be controlled， which meets the needs of banks business sustainability.

Keywords： agricultural and pastoral area； indemnificatory house； credit support； risk.

責任編輯、校對：陳參軍