公共治理視域下社會組織的作用探析

段曉芳

摘要：由于政府在公共事務(wù)中出現(xiàn)“政府失靈”，導(dǎo)致政府提供的公共服務(wù)有限，無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共需求。政府通過合作、協(xié)商的方式引入社會組織參與公共治理，從而形成了公共治理理論。隨著社會組織不斷地發(fā)展，社會組織能夠彌補(bǔ)政府在公共治理中的不足，為公民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。在公共治理中，對政府而言治理就是從監(jiān)督、管制到掌舵、服務(wù)的轉(zhuǎn)變，對于社會組織而言治理就是從被動參與到主動參與的過程。社會組織作為公共治理的重要力量之一，在政治上、經(jīng)濟(jì)上、社會上起著重要作用。

關(guān)鍵詞：公共治理；政府；社會組織；作用

一、公共治理理論的產(chǎn)生背景和主要內(nèi)容

（一）公共治理理論形成的背景

第一，經(jīng)濟(jì)全球化促使世界都聯(lián)系在一起，西方資本主義政治、文化等一體化思想沖擊著原有的國家體制和制度，公共治理理論和新的管理主體在公共管理理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。第二，科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步使得人們能夠快速的占有大量的信息資源，這樣就造成了政府與公民、社會之間的距離不斷縮小，傳統(tǒng)政府的優(yōu)勢下降。科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為公共治理理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)提供了技術(shù)支撐，人們通過科學(xué)技術(shù)占有豐富、多樣的信息資源，加快對公共事務(wù)的了解，從而要求參與公共事務(wù)的治理。第三，公民的力量不斷發(fā)展和壯大，公民的需求逐漸的多樣化和復(fù)雜化。傳統(tǒng)社會是政府強(qiáng)、公民弱，現(xiàn)代社會形成政府與公民相互制衡的格局。隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，人們的生活水平和社會意識有了很大程度的提高，促使公民對公共服務(wù)需求也在增加。第四，西方大多數(shù)國家在二戰(zhàn)以后實(shí)行“福利政策”。這些福利國家到了20世紀(jì)八九十年代以后就陷入了管理危機(jī)，導(dǎo)致政府無法提供更多的公共服務(wù)，政府在公共服務(wù)供給上的失靈與不足，越來越多的人認(rèn)為政府角色應(yīng)該重新界定和調(diào)整。由此形成了公共治理理論，政府為了解決公共治理中的問題把社會組織引入公共治理領(lǐng)域中，實(shí)現(xiàn)共同治理、合作共治。

（二）公共治理理論的主要內(nèi)容

公共治理是指：“公共權(quán)力部門整合全社會力量，管理公共事務(wù)、解決公共問題、提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的過程。”

公共治理理論的主要內(nèi)容包括：第一，公共治理理論的管理主體多樣化，包括政府、非政府組織以及企業(yè)等。政府在公共治理中是主導(dǎo)性的，其他社會組織、企業(yè)共同參與公共治理，政府把一些公共服務(wù)和公共服務(wù)的權(quán)力，下放給其他有能力提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的主體。在解決公共治理的問題時，公共組織和個人組織都不具有獨(dú)立解決問題所需要的一切資源和知識，需要大家共同合作，協(xié)力推進(jìn)事物的解決。在公共治理體系中，存在著多元主體相互依賴和相互協(xié)商、合作的關(guān)系，政府不再具有絕對的權(quán)威，需要和各種組織進(jìn)行合作和協(xié)商，來實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。第二，公共治理的客體是公共事務(wù)。公共事務(wù)是指：“涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動。” 包括社會教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等生活的方方面面，涵蓋到每一個公民。第三，公共治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和緩解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展和穩(wěn)定。各個主體在公共服務(wù)中通過合作、協(xié)商，在滿足各方主體的利益基礎(chǔ)上，促進(jìn)各主體之間的有效互動，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和公共服務(wù)的供給，從而促進(jìn)社會公平和穩(wěn)定。第四，公共治理的責(zé)任邊界越來越模糊。政府把社會組織引入公共治理，政府與社會組織相互合作，共同推進(jìn)公共事物的治理。這樣就使得政府、社會組織在公共事務(wù)的界限模糊了，社會組織進(jìn)入公共事務(wù)中參與治理并且承擔(dān)相應(yīng)的職能。第五，政府與社會組織在公共治理中的角色不同。政府在公共治理中扮演者“元治理”的角色，是公共治理的“掌舵者、服務(wù)者”，社會組織在公共治理中是“參與者、合作者”。政府承擔(dān)著建立指導(dǎo)社會組織行為主體的大方向和行為準(zhǔn)則的重任，社會組織通過政府的授權(quán)獲得一定的權(quán)力，參與公共治理。

二、社會組織在公共治理中的角色

社會組織在20世紀(jì)80年代逐漸興起，剛開始社會組織是被政府排斥進(jìn)入公共事務(wù)管理中。即使進(jìn)入其中也只是政府的依附物，沒有實(shí)質(zhì)的能力和權(quán)力，按照政府的規(guī)定進(jìn)行公共事務(wù)的管理。如今隨著社會組織的不斷發(fā)展和政府對社會組織的支持，社會組織從被動加入到主動參與社會公共事物的治理。

（一）在政治上，社會組織是政府、公民之間的協(xié)調(diào)者

我國已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的關(guān)鍵時期，整個社會都在不斷地發(fā)生變化，政府要不斷地適應(yīng)社會的發(fā)展。政府把公共治理中的部分具體事務(wù)、專業(yè)服務(wù)職能讓渡給有承擔(dān)能力的社會組織。社會組織從而承接著政府轉(zhuǎn)移的一些具體的公共治理職能，社會組織成為政府職能轉(zhuǎn)移的承接者，擁有了參與公共治理的合法權(quán)力。政府要立足于長期處于社會主義初期階段的這個基本國情上，持續(xù)改革和創(chuàng)新公共治理體系，改變之前的“大政府、小社會”的形式，轉(zhuǎn)變之前對所有公共事務(wù)的絕對領(lǐng)導(dǎo)和絕對權(quán)威的思想。政府要不斷強(qiáng)化服務(wù)意識，建設(shè)服務(wù)型政府和有限政府，下放權(quán)力做好“掌舵者、服務(wù)者”的角色，掌握對公共事務(wù)的發(fā)展方向和政策。當(dāng)前政府在公共治理中的主要職能：作為公共物品的供給者，注重給公民提供更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)；作為公共服務(wù)的維護(hù)者，注重維護(hù)公共服務(wù)的質(zhì)量；同時加強(qiáng)與社會組織合作，共同尋找公共治理中各種問題的解決辦法。政府既要重視開展多元合作的方式和一定程度上的放權(quán)，同時也要保持對重大事務(wù)的決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

（二）在經(jīng)濟(jì)上，社會組織提供公共服務(wù)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)者

社會組織對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用主要表現(xiàn)在：第一，社會組織的功能逐漸完善，能夠提供多樣化的公共服務(wù)。社會組織在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、環(huán)境等方面都有很大程度的參與，能滿足不同層次人的需要，社會組織能夠及時的了解民眾的意愿并且快速的做出回應(yīng)，這樣有利于協(xié)調(diào)各方利益矛盾。第二，社會組織在社會中擁有較強(qiáng)的組織力，通過與政府以及其他組織的協(xié)作在資源配置取得共識。在政府購買公共服務(wù)的過程中起著聯(lián)結(jié)政府和各種資源的作用，對于參與的社會資源進(jìn)行整合，這有利于提高資源的利用率和社會組織服務(wù)社會的能力，實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)。第三，社會組織能緩解地區(qū)資源分配不均的情況，協(xié)調(diào)地區(qū)之間、人們之間的矛盾；社會組織也能促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸納社會各界人員參與其中。截至2015年底，全國共有社會組織66.2萬個，比上年增長9.2%，吸納社會各類人員就業(yè)734.8萬人，比上年增長7.7%，全年累計收入2929.0億元，支出2383.8億元，形成固定資產(chǎn)2311.1億元。

（三）在社會上，社會組織有良好的群眾基礎(chǔ)，是社會和諧穩(wěn)定的支持者

社會組織作為非營利性、公益性的組織具有很強(qiáng)的凝聚力。社會組織經(jīng)常開展社會性的活動為公民提供公共服務(wù)，獲得了公民的普遍認(rèn)可和支持，從而在社會中擁有極好的群眾基礎(chǔ)。社會組織對社會穩(wěn)定作用體現(xiàn)在：第一，社會組織掌握著教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助等相關(guān)的資源，在整合資源過程中利用其自身的公益性、社會性，可以在一定范圍內(nèi)使得各種社會資源平衡分配在各個領(lǐng)域，使得每一個公民都能夠得到一定的社會資源，有利于促進(jìn)社會的基本公平。第二，社會組織能幫助公民融入社會生活提高公民參與社會生活，調(diào)動人們的積極性，促進(jìn)個人和社會組織的發(fā)展，維護(hù)社會良好的秩序。第三，社會組織作為公民自我管理和公共治理的載體，能激發(fā)人們的才能并運(yùn)用到公共治理中去，有利于社會組織自身的健全和發(fā)展。第四，社會組織還起著公民與政府之間的溝通橋梁的作用，公民通過社會組織把相關(guān)的意見和建議反映給政府，政府可以及時的了解到群眾的信息，做出正確和及時的政策，解決社會沖突從而有利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。第五，社會組織內(nèi)部有一定的規(guī)范和行為準(zhǔn)則，能夠?qū)ζ渖鐣后w的行為進(jìn)行約束、規(guī)范和引導(dǎo)；動員社會力量，實(shí)施社會救助，增加社會福利，促進(jìn)社會公平。

三、完善社會組織，促進(jìn)政府與社會合作共治

在公共治理體系中要不斷地創(chuàng)新治理體系，建立與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代公共治理體系，實(shí)現(xiàn)公共治理體系的現(xiàn)代化。要充分發(fā)揮社會組織在公共治理中的重要作用，政府需要加大對社會組織的支持力度，建立和完善有關(guān)社會組織的法律法范。引入社會組織參與治理提供公共服務(wù)，政府在公共治理中要做好“掌舵者、服務(wù)者”的角色建設(shè)服務(wù)型政府，做好頂層設(shè)計和重大事項的決策，下放一些具體事務(wù)的權(quán)力給社會組織。社會組織需要不斷的自我完善，正確認(rèn)識其性質(zhì)和功能、地位，對于在公共治理中的一些弊端要進(jìn)行規(guī)避，充分發(fā)揮其自身的公益性、非營利性和社會性。社會組織與政府協(xié)同推進(jìn)公共治理，實(shí)現(xiàn)合作共治。

（一）政府要加大對社會組織的支持力度，建立和完善社會組織相關(guān)政策

在當(dāng)前我國公共治理的環(huán)境下，建立了政府與社會組織協(xié)同治理的新型治理模式，但是我國的公共治理的法律體系還沒有健全。沒有一部專門規(guī)定社會組織在公共治理中功能、作用以及活動方式的法律。對于如何高效開展社會活動的規(guī)定，社會組織自身內(nèi)部也沒有比較完善的管理制度。政府對于社會組織缺少法律的保護(hù)，使社會組織難以獲得合法的地位。政府對于社會組織的不合理行為也沒有進(jìn)行規(guī)范和管理，使得社會組織沒有充分認(rèn)識到制度健全以及有序參與的的重要性。我國的法律也沒有對社會組織的性質(zhì)和特征沒有進(jìn)行明確的界定，缺乏對社會組織的相關(guān)活動和制度的立法。

政府對社會組織的支持表現(xiàn)為：第一，政府通過落實(shí)社會組織的相關(guān)政策，加大對社會組織的保護(hù)力度，建立和完善社會組織的法律、法規(guī)。加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)督，對社會組織中存在的濫用權(quán)力，貪污腐敗等違法行為和無序參與行為，進(jìn)行監(jiān)督和管制，加大對違法行為的懲治力度。例如：“截止2015年底，全年共查處社會組織違法違規(guī)案件2951起，其中取締非法社會組織23起，行政處罰2928起”。 黨的十八屆三中全會提出要“改進(jìn)社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，激發(fā)社會組織活力。” 黨的十八屆四中全會要求加強(qiáng)社會組織立法，社會組織要在憲法和國家相關(guān)的法律、法規(guī)的要求下，依法開展社會活動。民政部在2016年8月18日發(fā)布《社會組織登記管理機(jī)關(guān)受理投訴舉報辦法（試行）》，明確登記管理機(jī)關(guān)接受和處理對涉嫌違反社會組織登記管理法律法規(guī)的行為或者對非法社會組織活動的投訴舉報。第二，政府在財政經(jīng)費(fèi)上加大對社會組織的支持。從社會組織中購買公共服務(wù)，在稅收政策上偏向社會組織進(jìn)行一定的財政補(bǔ)貼。“在2105年，全國社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出4926.4億元，比上年增長11.9%，占國家財政支出比重為2.8%，其中中央財政向各地轉(zhuǎn)移支付社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)2270.3億元，比上年增長8.4%，占社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)比重為46.1%”。 實(shí)現(xiàn)公共治理的良好發(fā)展，就要政府給社會組織足夠的發(fā)展資源和平臺，為社會組織的發(fā)展提供空間和政策支持。

（二）社會組織要自我完善，實(shí)現(xiàn)公共治理的有序參與

由于社會組織在公共治理中出現(xiàn)無序參與的情況：社會組織在公共治理中處理公共事務(wù)中有了一定的權(quán)力，從而容易產(chǎn)生權(quán)力腐敗和濫用權(quán)力的現(xiàn)象。在公共治理過程中容易出現(xiàn)“越位”和“錯位”，混淆了政府與自身的職能范圍，對公共事務(wù)的參與者變?yōu)椤罢贫嬲摺薄Ｉ鐣M組織中出現(xiàn)了從非營利性傾向于營利性的現(xiàn)象。所以為了規(guī)避這些短板，社會組織需要有序參與公共治理：第一，社會組織要合理的利用政府轉(zhuǎn)移的職能，在法律和組織內(nèi)部的行為準(zhǔn)則的規(guī)定下，提供公共服務(wù)。貫徹黨的十八屆三中全會提出要加大社會組織在公共治理中的參與力度的相關(guān)政策，政府讓渡一部分權(quán)力給社會組織。第二，社會組織要自覺地接受財政和審計部門的監(jiān)督，實(shí)行信息公開的制度，有利于增強(qiáng)社會組織的公信力；社會組織也要明確自己的職能和性質(zhì)，改變其營利性的傾向，要以提供公共服務(wù)為目的實(shí)現(xiàn)其非營利性，積極參與公益事業(yè)的發(fā)展，加大社會救濟(jì)的范圍。第三，社會組織要充分發(fā)揮在公共治理中的積極作用，推進(jìn)政府和社會組織建立雙方合作機(jī)制，社會組織為政府在公共事務(wù)上的決策提供支持和建議，廣泛動員社會各方力量共同參與公共治理，為公共治理提供人員上的支持，不斷地創(chuàng)新公共服務(wù)方式和機(jī)制。第四，社會組織的成員要遵守組織內(nèi)部的行為準(zhǔn)則，按照組織原則來參與公共治理，同時也要提高自身的思想道德修養(yǎng)和職業(yè)道德修養(yǎng)，自覺的抵制貪腐、腐敗之事。

（三）政府與社會組織要協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與社會組織的合作共治

由于政府在公共治理中的責(zé)任是有限的，是有限責(zé)任政府，所以政府只能為公民提供最基本的公共服務(wù)，是負(fù)責(zé)整體的公共利益。公共利益是由具體、多個民眾利益構(gòu)成的，公民對于公共服務(wù)的需求大大提升，形成了公民的需求多樣化與政府提供公共服務(wù)的單一性之間的矛盾，公共服務(wù)的供給面臨著嚴(yán)重的不足和缺失。社會組織具有提供具體、不同層次的公共服務(wù)，滿足不同人的偏好和需求，就需要政府與社會組織加強(qiáng)合作和協(xié)商，共同推進(jìn)政府與社會組織的合作共治。為提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率政府在公共治理下引入社會組織參與公共事務(wù)，政府把部分權(quán)利下放給社會組織。用主導(dǎo)者和職能單位之間的關(guān)系、系統(tǒng)的協(xié)作關(guān)系等方式，鼓勵社會組織參與公共事物的治理，能夠為公共治理提供新鮮的血液和活力。政府和社會組織要協(xié)調(diào)兩者關(guān)系加強(qiáng)合作共同，可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，解決了公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)不足的矛盾。在黨的十八屆三中全會中提出要實(shí)行國家治理水平現(xiàn)代化，創(chuàng)新社會治理體系要“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)，支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。” 政府在公共治理中仍然要占主導(dǎo)地位，對于具體公共事務(wù)的處理權(quán)利留給社會組織，開辟了政府與社會組織兩者共同協(xié)商、合作的新型治理模式。

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