我國環境公益訴訟制度的相關問題研究

【摘要】隨著我國經濟的快速發展，我國的環境問題日益突出，環境形勢日益嚴峻。環境公益訴訟就是在環境污染和生態破壞日趨嚴重的形勢下，為保護環境公共利益的迫切需要而產生的，環境公益訴訟制度在一定程度上有利于環境的保護，但是其還存在許多的問題，本文提出了幾個問題并提出了一些建議，來完善環境公益訴訟制度。

【關鍵詞】環境公益訴訟；規定；問題；建議

一、環境公益訴訟概述

我國理論界對環境公益訴訟理論的探討已有十余年的歷史，但官方首次明文提出環境公益訴訟是在2005年的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（以下簡稱《決定》）中。我國2015年新修訂的《環境保護法》施行。隨后，2015年7月，《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》實施。還有《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點

這樣規定，有利于推動環境公益訴訟制度的發展，保護環境。二是擴大了環境公益訴訟的范圍。環境公益訴訟的目的就是為了保護環境，其具有公共性和公益性。環境利益不僅包含經濟性公共環境利益，還包括生態性公共環境利益。我國的民訴法以及環境保護法確認了環境公益訴訟，而且還確認了可以提起訴訟的范圍，不僅可以提起侵權性環境訴訟，還可以提起公益性環境訴訟。這樣規定，擴大訴訟范圍，更好的監督環境問題，進一步更好的保護環境。

環境公益訴訟是關于環境公共利益的訴訟，其起訴的主體具有不確定性，每個人、組織、機關都有可能成為環境公益訴訟的主體，他們既是環境公益訴訟的主體還是環境公益訴訟勝訴后的受益者，其實全體人員都是環境公益訴訟的受益者，而且在環境保護中，公眾參與是很重要的，公眾參與到環境保護的立法、執法、司法、守法以及法律監督當中來，他們不僅是為了自身的利益，更是為了全社會的共同環境利益。

二、環境公益訴訟面臨的問題

我國的環境公益訴訟雖然取得了法律地位，而且在實踐中也有了一些環境公益訴訟的案例。但是我國的環境法以及其他法律的規定較為原則、模糊，缺乏可操作性。在我國的現階段，我國的環境公益訴訟還是面臨著許多的問題。主要有以下幾個方面的問題：

1.訴訟主體較窄

環境公益訴訟的訴訟主體問題一直以來就是爭論不休的問題，也是環境公益訴訟的核心問題之一。就我國目前的法律現狀而言，我國民訴法規定：法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。環境法明確了有關機關和組織的范圍，對符合規定的社會組織范圍做出了一些限制性規定，但是卻沒有對法律規工作實施辦法》。這些都是對環境公益訴訟制度的規定。

我國環境公益訴訟制度經過數十年的發展，在一些方面得到了確認。一是明確了環境公益訴訟的主體。新《環境保護法》中明確了環境公益訴訟的主體：依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會組織；專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織。并且從質和量兩個方面對社會組織進行了規范，在質方面，要求要求社會組織具備依法在民政部門登記、專門從事環境保護公益活動、無違法記錄等條件，確保享有訴權的是專業性強、社會公信力高的社會組織；在量的方面，國內符合條件享有訴權的社會組織有300多家。定的機關給予明確規定。目前，僅有海洋保護法第90條第2款規定：對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。這里的行使海洋環境監督管理權的部門就是民訴法中的機關，這就排除了其他機關的環境公益訴訟的權力，而且環境監管機關提起環境公益訴訟的范圍也就僅限于海洋環境污染，而不包括其他方面。

還有一個問題就是公民是否可以提起環境公益訴訟，目前我國的民訴法以及環境保護法對此都沒有規定，這就意味著現階段公民不可以提起環境公益訴訟，這就排除了公民作為環境公益訴訟的訴訟主體資格，但是《環境保護法》對公民個人訴權的限制，未“體現出世界范圍內公益訴訟制度發展的趨勢和潮流”。而且公民作為公共環境的享有者和維護者，其環境利益與其切身利益密切相關，更易提起環境公益訴訟，但是我國現有法律并未規定。

由此可見，我國現階段環境公益訴訟的訴訟主體不僅排除了公民，而且對于機關的規定也不充分具體，訴訟主體范圍較小，不利于環境公益訴訟的發展。

2.提起環境公益訴訟的組織較少

我國民訴法以及環境保護法規定了有關機關和組織可以提起環境公益訴訟，這就確定了社會組織可以作為環境公益訴訟的主體，但是法律對我國提起環境公益訴訟的組織的規定是要在設區的市級政府登記、專門從事環境公益活動，具備連續5年且無違法記錄，這就排除了那些成立時間較短、未在市級政府注冊的社會組織。而且連續五年無違法記錄，什么算是違法，以及到什么程度，這就又達到縮小了社會組織的范圍。

即使滿足了上面條件，在司法實踐中，這些環保組織提起環境公益訴訟的意愿也非常小。主要是由于以下三點：一是在實踐中，這些組織的主要任務不是為了公益而提起訴訟，而且訴訟耗費時間和精力較大，且訴訟結果與這些組織并無太大意義，也不能夠作為這些組織評選以及業績的根據。二是這些組織的專業水平不足，據統計有48%的環保組織沒有專門的法律業務部門，有些環保組盡管有法律人士，但并非從事環境法律服務的專職工作人員，導致其投入到環境公益訴訟中的時間和精力難以保證。三是可以提起環境公益訴訟的組織缺乏有效的資金保障，其訴訟成本難以承擔。法律給予了這些社會組織提起公益訴訟的資格但并沒有為他們提供足夠的資金來源，現實中，社會組織的資金并不充足，同時還要承擔著如果敗訴就要承擔訴訟費用的風險。這就大大降低了環境組織提起訴訟的積極性。

由此可見，可以提起環境公益訴訟以及愿意提起環境公益訴訟的組織較少，不利于訴訟的進行，不利于公共環境的保護。

3.環境行政公益訴訟機制缺乏

根據訴訟性質和訴訟目的的不同，環境公益訴訟分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟兩種。對于環境民事公益訴訟來說，其已經在《民事訴訟法》中得到體現，而環境行政公益訴訟卻至今沒有以法律法規的形式體現出來。在司法實踐中，經常會出現環境行政管理部門怠于履行行政職責或其具體行政行為危害公共環境利益的情況，“相較于社會主體對環境造成的損害，政府部門有關環境的不當決策有時對環境造成的損害更為嚴重”。

環境公益訴訟更應該注重環境行政公益訴訟，對行政機關的損害環境作為或不作為進行審查，并發揮其對環境保護的監管作用。如果“試圖借助民事訴訟機制補充環境行政監管的‘無能，也只會進一步弱化環境行政機關本應獨立承擔的監管職責”。可見政府對于環境的危害還是存在的，但是是否也可以提起環境行政公益訴訟，現有法還沒有具體規定，缺乏法律基礎。《環境保護法》將“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”作為環境公益訴訟的客體。《15年解釋》也沒有明確“損害環境公益行為”的主體，更沒有明確“損害環境公益行為”的方式。這就為環境行政公益訴訟提出了很大的挑戰。而且也有學者認為，“環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟的二分法必然產生法理邏輯上的矛盾、遭遇現實的困境”。法律沒有規定，學界存在很大爭議，這就在實踐中更難了。

由此可見，對于政府的行為造成的環境公益訴訟在環境保護法中沒有具體規定，在行政訴訟法中也沒有具體規定，這就不易形成環境行政公益訴訟，對環境公益訴訟的挑戰更大。

4.環境公益訴訟具體規則缺乏

環境公益訴訟是“帶有公益色彩的民事權益訴訟”，傳統的當事人適格理論要求環境公益訴訟中的當事人必須要與案件具有直接的利害關系。但是環境保護法將訴權賦予具有非利害關系的社會組織，是對傳統的當事人適格理論的突破。這就要求對相應的訴訟規則也應該進行修正，但是民訴法以及環境保護法都沒有涉及，相關司法解釋和立法解釋都是空白。而且，在實踐中，環境公益訴訟較之于普通民事訴訟，行政訴訟，在訴訟管轄、起訴主體順序、訴訟請求范圍、舉證責任分配、訴訟費負擔、被告反訴、賠償金的歸屬及使用等方面有區別，但是這些方面規則的缺乏，不僅可能導致法院在訴訟爆炸情況下對環境公益訴訟不立案、不受理情況的出現，而且還為法院適用法律審理、判決相關案件帶來很大困難。而且，如果原告勝訴案件，也無相關的規則保障訴訟判決的執行，無法保障原告的權利，進而不利于保護環境公益訴訟，本質上就不利于環境保護。

由此可見，法律上雖然對訴訟主體和適用范圍方面做出一些了規定，但并沒有具體的規則解釋，在司法實踐中，法院在立案時及在訴訟中會經常遇到無從遵循的問題，以及在執行程序中也會遇到許多問題。

三、完善我國環境公益訴訟制度的幾點建議

目前環境公益訴訟存在一些問題，這些問題阻礙了環境公益訴訟制度的發展，完善環境公益訴訟制度，促進公益訴訟制度的發展，有以下幾點建議。

1.放寬環境公益訴訟主體

第一，如前文所述，機關的規定不明確，是阻礙環境公益訴訟順利推進的一大障礙。因此，應賦予環保行政機關以環境公益訴訟主體資格，因為環保機關既有專業的知識，又可以收集、勘察、記錄許多相關信息資料。且這樣可以督促環保機關積極履行法定職責。從操作層面看，具有環境保護法定職責的行政機關應當與前文的海洋行政主管部門一樣具有環境公益訴訟主體資格。這些環境保護管理行政部門可以在窮盡行政執法手段后仍然不能制止環境侵權行為后提起環境民事公益訴訟，也可以在環境污染或者生態破壞的直接受害人不明的前提下，代表國家提起環境公益行政訴訟。第二，關于檢察機關提起環境公益訴訟。目前我國的環境訴訟案例中，主要是檢察機關提起環境公益訴訟。我國的檢察機關是我國的檢察監督機關，，可以提起環境公益訴訟。第三，關于社會組織，當前的環境法以及民訴法對于社會組織的規定較嚴，應當適當放寬，更好地推動環保組織積極參與到環境公益訴訟當中來。環保組織應當包括在各級人民政府民政部門登記的社會組織，而且五年無違法記錄可以修改為三年，更好地促進環保組織參與環境公益訴訟的積極性。第四，從長遠來看，立法應當賦予公民提起環境公益訴訟的資格。行政機關和社會組織“在不能完成社會的信托，恰當行使環境公益訴權的時候，廣大公民必須成為待訴主體”，隨著法治的推進和公民素質的提高，將自然人納入環境公益訴訟主體范疇也應是必然之舉。

2.建立環保組織激勵和評估制度

從上文看出，環保組織由于缺乏專業的技術支持和資金支持，往往不愿意參與到環境公益訴訟當中來，因此需要對環保組織進行激勵和評估。環保組織是提起環境公益訴訟的理想主體。對于環保組織，國家應當加大對環境公益訴訟的宣傳，同時采取一些措施鼓勵環保組織的發展，提高參與環境公益訴訟的積極性。對于環境組織，還要加強相關人才的培養，特別是法律人才，加強對環保組織環境法律知識和訴訟技能技巧的培訓力度，提升其參與訴訟的能力。由于環保組織缺乏資金支持，可以對積極參加環境公益訴訟的組織進行資金獎勵，也可以建立專項基金，加強對環保組織的資金支持力度。

對于環保組織積極參與環境公益訴訟，不僅要積極鼓勵，而且還要進行鞭策，建立對環保組織的評估制度，把環境公益訴訟當作一項重要的評估原則，進而提高環境組織參與環境公益訴訟的積極性。

3.完善環境行政公益訴訟機制

學理上把環境公益訴訟定義為“自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為其環境權即環境公益權受到侵犯時向法院提起的訴訟。”環境行政公益訴訟與環境民事公益訴訟是“一體兩翼”的關系，兩者不可偏廢。從理想狀態看，環境行政公益訴訟的受案范圍應囊括負有環境保護法定職責的各級各類行政機關做出的所有涉及公眾環境利益的抽象行政行為（如頒布規章和規范性文件）、具體行政行為（如環境行政決策和行政審批）和內部行政行為（如工作人員的任免升降和違紀處分）。由于環境行政公益訴訟與環境民事公共訴訟還存在一定區別，需要制定相關的專門的制度規則，可以在行政訴訟法中予以確定。而且最高院可以出臺相關的司法解釋，對“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”是否包括行政機關不作為或違法作為做出解釋性規定。畢竟法律是實踐的基礎。

4.完善環境公益訴訟相關規則

環境公益訴訟的公益性、技術性、較大社會影響性等特征決定了環境公益訴訟與普通的行政訴訟、刑事訴訟和民事訴訟在訴訟管轄、訴訟程序、舉證規則、判決內容、判決的執行等方面有許多不同之處，只有根據環境公益訴訟的需要制定特別訴訟規則，才能使環境公益訴訟健康和順利發展。

第一，在管轄方面，環境公益訴訟可以由環境污染或生態破壞發生地、造成公眾環境權益損害地的中級人民法院集中管轄，同時允許享有訴權的組織在超出其登記機關管轄范圍外的區域提起環境民事公益訴訟，而環境保護行政管理部門應該僅在其行政管轄范圍內提起環境行政公益訴訟。第二，訴訟請求方面，主要包括行為給付之訴和金錢給付之訴，行為給付如請求停止侵害、消除危險、排除妨礙、恢復原狀；金錢給付即賠償損失。環境公益訴訟保護的是公共環境利益，其訴求不能采取簡單的金錢賠償方式，應該讓訴求體現出防止侵害環境權益結果的再發生、減輕或避免損害結果擴大化，對此，應該將訴訟請求集中于“發布禁止令、停止侵害、排除妨礙、消除影響”等方面。第三，訴訟費用承擔方面，由于環境公益訴訟的公益性，以及環保組織的資金缺乏，可以在原告起訴時緩繳、少繳或者免繳訴訟費，如果原告勝訴，可以由被告承擔訴訟費，還設立環境公益訴訟專項基金，用于支付評估、鑒定等費用。第四，舉證責任分擔方面，由于環保機關的證據收集能力不亞于被告，可以采取與環境私益相同的舉證責任分配規則與證明標準。但是對于環境組織，由于雙方力量的不平衡，可以采取舉證責任倒置，由被告證明其行為沒有造成環境污染。同時，還要考慮到公平正義的理念，避免過度加重被告的負擔。

結語

當前，隨著經濟的不斷發展，環境問題越來越嚴重，生態環境惡化問題日益困擾國家的發展。我國致力于建設資源節約型、環境友好型社會主義和諧社會，積極制定相關的環境法，利用法律手段治理環境污染，隨著新《環境保護法》的實施，我國的環境公益訴訟制度將逐步得到健全和完善。但是還存在一些不足，讓環境公益訴訟制度真正成為一個具有操作性、實用性的制度，而不是僅僅流于紙面的法律條文，更重要的是完善相關實施制度和規則。通過全體社會的共同努力，環境會越來越好，生態文明建設逐步實現。

注釋：

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作者簡介：彭晶晶、1995，03、河南省周口市、中南財經政法大學、法律碩士。