森林經營規劃與森林經營方案探討

劉珞　李莉　鄭冬梅

摘要 在總結漢中市漢臺區森林經營管理的基礎上，對森林經營規劃與森林經營方案的定義、地位、作用進行了說明，就兩者的總體思路、原則要求、主要任務進行了比較，進而從相應的編制程序、編制方法、編制成果、實施要求等方面探討了兩者之間的異同，為編制好新時期森林經營規劃和森林經營方案做出一些積極的努力。

關鍵詞 森林經營規劃；森林經營方案；思路；原則；任務；編制程序；編制方法

中圖分類號 S757 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）13-0166-03

Abstract On the basis of forest management in Hantai District of Hanzhong City，the definition，status and role of forest management program and forest management scheme were described.Their general ideas，principles，main tasks were compared.And then，from the program composition and the corresponding preparation method，preparation and implementation of achievement requirements，the similarities and differences between the two were discussed，to make some positive efforts for the preparation of good forest management program and forest management scheme in the new era.

Key words forest management program；forest management scheme；idea；principle；task；program composition；preparation method

近年來，漢中市漢臺區林業發展迅速，森林資源面積和蓄積逐年增長，取得了巨大成績。但同時在一些方面還不能滿足社會經濟發展的需要。因此，科學編制森林可持續經營規劃，為現實森林經營尋求可持續經營的途徑、方法和技術，具有非常重要的現實意義。

1 漢臺區森林經營情況簡介

漢臺區地處陜西省南部漢中盆地，隸屬陜西省漢中市管轄。漢臺區北依秦嶺，自北向南依次呈階梯狀排列。北部為秦嶺南坡山地，中部為溝梁相間的丘陵地帶，南部為漢江沖積平原。全區土地總面積54 792.7 hm2，其中林業用地面積19 271.2 hm2。漢臺區具有重要的生態區位，是陜南重點林區、重要的水源涵養林基地。依據森林資源調查更新數據：全區有林地面積15 432.4 hm2，森林覆蓋率達28.2%，活立木蓄積量達732 417.6 m3，林地中生態公益林15 665.6 hm2，占林地總面積的81.3%。漢臺區有林地面積大，雖然每年的森林資源數量都在增長，但是森林林分的質量低下、樹種單一、結構簡單，生態功能脆弱，林分平均郁閉度只有0.45。作為陜西南部重要生態區域，漢臺區林業主管部門長期以來十分注重林地保護利用工作，如何保護利用好林地資源，尤其是公益林區如何統籌經濟效益和社會效益，始終是林業主管部門思索的主題，相繼編制了《漢中市漢臺區林地保護利用規劃（2010—2020年）》和《漢臺區林業發展“十三五”規劃》。但對于如何科學經營森林、編制森林經營規劃和森林經營方案、森林經營主體的多元化的認識相對不足，要確保森林在有序經營的同時又要適用于林地經營者對森林經營規劃和森林經營方案的實施。因此，要科學編制森林經營規劃與森林經營方案[1]。森林經營方案是編制用于林地經營者具體實施的技術性文件，其主要依據為縣級森林經營規劃和縣級國民經濟中長期發展規劃。森林經營規劃與森林經營方案共同組成了完整的森林經營體系，區分異同也是編制好二者的關鍵。筆者作為一名多年從事林業事業的工作者，現就新形勢下的森林經營規劃與森林經營方案進行一些探討。

2 定義、地位與作用

2.1 定義

森林經營規劃是根據森林可持續經營的原理和要求，確定一段時期范圍內要開展的森林經營工作，包括開展的活動、時間、地點、原因、規劃完成者等內容，是指導管轄區域、經營單位開展森林可持續經營的一個計劃安排，也是當地行政主管或森林經營單位保護、發展森林資源的重要依據。

森林經營方案是森林經營主體以森林可持續利用為目標，按照國家林業法律法規和社會發展需求制定的森林資源培育、保護和利用的中長期規劃，同時規劃設計了生產順序和經營利用措施[2]。

森林經營方案是在指定區域范圍內對森林資源按時間順序和空間秩序安排林業生產措施的技術性文件，又稱施業案，分為森林經營方案和簡明森林經營方案2種。

2.2 地位與作用

2.2.1 森林經營規劃。地位：在國家森林可持續經營體系中，森林經營規劃是重要組成部分，可以有效銜接省級森林經營規劃與森林經營方案。規劃是指導區域森林可持續經營管理的綱領性文件，不僅可以指導人民政府保護發展森林資源，還能指導縣域所有森林經營主體經營利用森林資源[3]。作用：一是將國家、大區域、各省的森林可持續經營目標進行分解和細化；二是對國家、省森林資源經營管理的各項政策措施進行落實；三是區域經濟社會的發展需要森林生態系統的配合，應相互協調；四是對縣域內正在實施的森林經營方案進行統籌考慮；五是對不同的森林經營主體編制不同的經營方案[3-4]。

2.2.2 森林經營方案。地位：根據森林資源狀況和社會、經濟、自然條件編制的森林培育、保護和利用的中長期規劃，以及對生產順序和經營利用措施的規劃設計[4]。作用：森林經營方案是基于縣級森林經營規劃而編制的，是林業主管部門和森林經營主體經營管理森林的重要依據，是管理者與經營者的紐帶。森林經營主體要根據經營方案明確年度計劃，開展經營活動并合理安排具體的林業生產流程。林業主管部門要發揮其管理職能，對森林經營活動進行檢查和督導。

3 總體思路

森林可持續經營管理模式有4個體系，即以全國林業發展區劃和森林資源經營管理分區施策導則為基礎的宏觀指導體系；以森林經營方案為基礎的經營管理體系；以區域森林可持續經營規劃為基礎的區域決策體系；以多種森林經營方法、方式為基礎的技術模式體系[3]。在國家規劃體系中，國家森林經營規劃處于戰略性、指導性地位，省級森林經營規劃是區域戰略性的，森林經營規劃是控制性、實施性的，而森林經營方案是依照森林經營規劃用來指導林業作業設計具體操作的[5]。

4 原則要求

基本原則：資源、環境和經濟社會發展兼顧原則；保護、發展與利用森林資源并重原則；統籌規劃、分步實施的原則；分區施策、分類指導原則[6]。

基本要求：對森林資源結構的優化有利，使林地生產力能夠得到提高；對森林生態系統穩定的維護有利，使森林生態系統的整體功能得到提高；對生物多樣性的保護有利；使野生動植物的棲息環境得到改善；對提高森林經營者的經濟效益有利，使林區經濟社會狀況得到改善[2]。

5 主要任務

森林經營規劃與森林經營方案的主要任務有所區別，但大體上是一致的，主要任務包括以下幾個方面：一是分析評價區域社會經濟發展和生態環境保護對森林經營管理的需求。二是確定森林經營中長期的指導思想與經營目標。三是兼顧進行森林經營多目標、多功能布局。森林經營規劃側重于森林功能區劃和布局、管理區劃和布局，森林經營主體的森林經營方案則側重于森林經營類型、森林經營措施類型的區劃和布局[6-7]。四是明確規劃期內完成森林經營目標的活動、規模、安排等經營措施。森林經營規劃側重于從宏觀指導角度確定森林培育、采伐利用、林下經濟發展、森林游憩、森林健康與保護等規模和整體安排，內容廣而全；森林經營方案側重于實施角度上提出相關的森林經營作業措施規模、要點和安排，其深度要求落實到具體山頭地塊。五是預測和評價森林經營的生態、社會和經濟等綜合效益。森林經營規劃側重于生態效益與社會效益的評估，而森林經營方案側重于森林經營主體的經濟收益分析。六是提出規劃實施的政策需求與保障措施等。森林經營規劃以落實政策和公共投入為主，而森林經營方案側重于森林經營主體的組織管理、科技投入、投資來源等方面進行說明[8-9]。

6 編制程序

6.1 準備工作

包括組織準備、成立編制小組，開展基礎資料收集及編案相關調查，確定技術經濟指標，編寫工作方案和技術方案[2-3]。

6.2 系統分析

總結前期森林可持續經營規劃/方案執行情況、經營管理成效和經驗，對現有的森林經營環境、資源現狀、管理要求等進行全面分析，確定經營目標、編制的深度與廣度、重點內容，以及擬解決的主要問題[2]。

6.3 文本編制

分別從不同的側重點提出若干個備用方案，并對各方案進行產投分析和生態與社會影響評估，選擇最符合當地實情、操作性最強的最佳方案；根據最佳方案，規劃設計每個年度的造林、培育、采伐利用、生態保護等具體措施方案，確定森林經營區劃、布局和作業規劃設計[10-11]。

6.4 征求意見

編制過程中要注重與不同管理部門、經營單位和其他相干利益者進行溝通交流，拿適當調整后的最佳方案廣泛征求管理部門、經營單位和其他相干利益者的意見，充分吸納相關意見。

6.5 評審修改

依照各方的意見修改后，森林可持續經營規劃要提請人民政府或上級林業主管部門組織相關評審論證，森林經營方案要按照森林可持續經營規劃和方案管理的相關要求進行成果送審，并根據評審意見進行修改、定稿。

6.6 審批備案

按規定要求，提交同級林業行政主管部門或直屬上級管理部門進行審批或備案。人民政府或上級林業主管部門應及時審批規劃，規劃期內因社會經濟等條件發生重大變化時，可征得審批部門同意后對規劃進行調整修訂[3]。

7 編制方法

森林經營規劃與經營方案與經營方案的編制方法既有相同，又有不同。

（1）森林經營規劃要采用時間和空間相結合的優化決策方法，模擬、優化森林經營過程，確定最優經營途徑。對森林的水土保持、空氣凈化、生物多樣性維持等功能進行綜合考慮，使森林的木材和其他林產品的生產功能得到充分發揮。經營方向和經營條件是決定規劃的重要因素，要根據不同的經營方向和經營條件編制不同的預選方案，并對其進行模擬和優化，以確定最優方案。對各預選方案進行一個半森林經營周期的優化模擬和決策分析，重點模擬森林生態系統的動態變化，以及由此帶來的生態、經濟和社會影響[3]。

（2）在森林經營方案編制中，技術上要以生態系統經營理論為指引，采用多種學科，對森林資源及現有林業政策進行系統分析、綜合評價后，分別從不同側重點對森林結構調整和森林經營規模提出若干個優選備用方案，采用大眾參加的形式，充分考慮周邊居民和利益相關者的意見，進行森林經營多方案必選，同時分析不同備選方案措施的經濟、生態和社會影響情況，對照森林經營目標確定最優化方案，作為經營方案的最終方案。編案中，要注意解決為誰編、誰去編的問題，要集思廣益，尤其是要重視森林經營者自身和周邊居民的意見[12-14]。

8 編制成果

（1）成果包括規劃文件和附件。規劃文件包括基本情況、經營區劃、指導思想和目標、資源利用、經營類型組織與設計、森林健康、森林培育、效益分析、政策和保障措施等內容。附件包括附圖、附表、專題報告和相關文件等，附圖包括森林經營措施規劃圖、森林資源現狀分布圖、森林類型分布圖森林功能區劃圖等，附表包括規劃預測表、各類森林資源現狀表和分析表等，專題報告包括森林經營管理現狀分析評價報告、生態與社會影響評價報告、森林經營決策分析報告等，以及包括規劃設計單位資質、規劃論證意見及其他相關會議紀要等相關文件[7]。

（2）森林經營方案成果包含文本文件、圖標文件、檔案文件、管理系統等。圖件要在時間、空間上體現出經營方案內容，附件包括數據收集、處理與分析報告，森林經營多方案比較選擇分析報告，森林經營生態與社會影響的評估報告等部分[15-18]。

9 實施要求

9.1 實施與監測

森林經營規劃由林業主管部門實施，按規劃安排年度任務實施并進行年度總結。而森林經營方案則由森林經營單位實施，按方案制定年度生產計劃，組織編制作業設計，組織各項森林經營活動。每年或者每個階段的經營活動結束后，森林經營單位應進行認真自查，依據年度計劃和相關標準、規定，驗收經營作業成果并檢查方案執行情況并形成報告。其中，簡明森林經營方案由森林經營主體實施，按方案安排年度作業，按要求組織作業設計材料和編寫施工作業記錄。

9.2 效果評估

林業主管、森林經營單位、森林經營主體要按期按照監測狀況，評估森林經營規劃、方案執行和實施效果，并根據國家、區域森林可持續經營規范與指標體系進行可持續經營狀態評價。

9.3 計劃調整

森林經營規劃應隨著社會經濟的變化而變化，當社會經濟發生重大變化時可申請對規劃進行修整。森林經營單位一般在經理期中期依據監測、評估效果對森林經營進行1次調整。如果進行重大調整，如調整經營目標、森林分類區劃、采伐利用規劃等應按要求補充修改意見并重新審批。簡明森林經營方案一般不做調整。在森林經營規劃發生變化時，即重新編制和實施新的方案[8]。

9.4 實施監管

森林經營單位和森林經營主體應配合林業主管部門對經營方案執行情況進行監管。

10 方案與規劃比較

森林經營方案與森林經營規劃既有聯系又有區別，主要體現在以下幾個方面：森林經營規劃的編施組織部門為林業行政主管部門，而森林經營方案則為國有森林經營主體，簡明森林經營方案為集體或個人森林經營主體；森林經營規劃的適用地域范圍為行政管轄區域，森林經營方案則是森林經營主體經營權屬范圍；森林經營規劃是宏觀指導性文件，森林經營方案是指導性、計劃性文件；森林經營規劃的編制周期為10～20年，森林經營方案為10年，一般需要中期調整；森林經營規劃落實到分區、分期，森林經營方案則是落實到山頭地塊和年度；森林經營規劃由人民政府或上級林業主管部門組織論證、審批備案及監管，而森林經營方案由林業主管部門或上級林業主管部門組織論證、審批備案和監管，其中簡明森林經營方案由林業主管部門或鄉鎮林業工作站組織論證、備案和監管[19-20]。

11 結語

自20世紀90年代以來，漢中市漢臺區在林業發展方面取得了巨大成績，森林資源已實現連續20多年面積和蓄積增長。但同時也要看到，由于種種原因，漢臺區的森林資源在總量、結構、布局，以及現有生態系統物質生產能力、生態服務功能等方面還遠遠不能滿足社會經濟快速發展的客觀需要，究其原因關鍵在于缺乏對森林的科學經營。而科學經營森林的核心方式就是森林經營規劃與森林經營方案，兩者相輔相成，缺一不可。因此，探討和研究森林經營規劃和森林經營方案，對于積極推動現代林業又好又快發展將起到十分積極的作用。

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