學前教育公共服務均等化現狀、問題與路徑探析

謝雯　王莉芬

[摘 要]學前教育是政府公共服務體系的重要組成部分，本文以HY市學前教育為例，探討了公共服務均等化的現狀及問題，提出完善學前教育均等化的路徑。

[關鍵詞]學前教育；公共服務均等化；教育公平

[中圖分類號] G61 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2017）07-0196-03

學前教育是政府公共服務體系的重要組成部分，發展學前教育是構建公共服務體系的根本要求，是實現服務型政府的重要途徑。隨著改革發展的深入，我國經濟水平的不斷攀升，學前教育也越來越受到重視。但我國各地區的學前教育發展不均衡，經濟發達的東部沿海地區，學前教育發展得比較好；而中西部的一些地區，學前教育公共服務均等化方面存在問題，需要加以重視和解決。

一、學前教育公共服務概念解讀

關于學前教育的定義，目前學界尚沒有統一和公認的界定。據《教育大辭典》對學前教育界定為：出生至入學前的兒童的教育；學前教育亦稱幼兒教育，是指幼兒入小學前在幼兒園所受的教育。也有學者認為，學前教育“泛指出生至六歲前兒童的教育，包括學前社會教育和家庭教育。學前社會教育指凡由社會設施或資助，指派專人實施或輔導的各種機構或組織，其形式多種多樣，在我國以托兒所、幼兒園為主。托兒所收托3歲以下嬰兒，幼兒園收托3至6歲前幼兒”。[1]

學前教育作為公共服務事業，其有限的教育資源并不能滿足所有消費者的需求，每多增加一個消費者，就會稀釋原有消費者享用學前教育資源的占用率，如人均教學面積、人均師資力量、人均圖書手冊等，而當數量達到或超出飽和標準的時候，就不能再增加人數。因此，學前教育具有消費上的競爭性，同時在受益上，學前教育又沒有排他性，即接受教育者在學前教育消費方面，并沒排斥其他人接受學前教育，他們在受益上是一致的，表明學前教育具有很強的正外部效應。有相關研究指出，兒童早期教育和保育是從投資中獲益最多的教育階段，獲益者不僅是幼兒個人，還包括家庭以及社會。因此，學前教育在消費上的競爭性、受益上的非排他性，以及正外部效應決定了學期教育屬于準公共產品。

二、學前教育公共服務均等化現狀及分析

學前教育資源的均等化配置既是構建服務型政府的重要任務之一，也是提升公共服務質量，實現教育公平的重要途徑。HY市屬湖北省下轄的地級市，經濟發展處于全國中游水平，具備中西部城市學前教育的發展特點，其學前教育的發展狀況具有代表性。

（一）HY市學前教育公共服務均等化現狀

筆者通過實地走訪HY市下轄各縣區，發現HY市學前教育的教育資源配置還不完善，整體沒有達到均等化要求。主要體現在以下方面：

1.政府投入

財政投入是教育公共服務的關鍵指標，影響著教育的質量和水平。尤其是公辦幼兒園，其性質是為社會提供公共服務，其收費標準經過國家或省市物價部門審定，比較合理，而且師資整體水平穩定，教學質量能得到保證。如HY市的所有公辦幼兒園月收費，均按照物價部門核定的標準收取：省級優質幼兒園不少于300元/生，一般公辦幼兒園不少于200元/生，除正常的保教費外，不允許收取額外的贊助費等其他費用。相比之下，民辦幼兒園主要以盈利為目的，其收費項目“五花八門”、差距甚大，教學和師資都難盡如人意；但有部分民辦優質幼兒園教學環境較好，基礎設施比較完善，因而收費標準比較高，這也是很多家庭首選公辦幼兒園的主要原因。因此，政府在重視鼓勵發展民辦學前教育機構的同時，應注重教學質量和公共服務性。

2.辦學條件

近年來，隨著城市規模的擴大，城市居民人口不斷增加，對幼兒園的需求也日益增長。如HY市的學前教育機構雖在數量上能滿足基本需求，但公辦幼兒園與民辦幼兒園呈現兩極分化的趨勢：公辦幼兒園的數量偏少，尤其是省級優質幼兒園更是鳳毛麟角，這使民辦幼兒園成為主力軍；在相對偏遠的一些地方，更是存在家庭作坊式園所，其教學手段比較落后，教學質量難以保障，辦學條件令人擔憂，導致優質學前教育短缺和入園難的問題出現。同時，我們發現HY市各地區0-3歲早教園數量非常少，又由于0-3歲的幼兒缺乏獨立的生活能力，園所收費昂貴，一般家庭消費不起，影響了學前教育公共服務的發展水平。

城市無法滿足眾多家庭對優質教育資源的渴求，供需之間存在矛盾。如幼兒教師的編制較少，僅約占教師總數的20%；尤其是公辦幼兒園中的外聘教師及民辦幼兒園教師既沒有獲得相應的教師資格證書，整體素質和教學能力與高質量幼教事業發展的目標之間還有相當大的差距。另外，師資隊伍普遍存在年齡偏大、知識老化的現象，很難適應學前教育的發展[2]，導致學前教學質量停滯不前。

（二）HY市學前教育公共服務均等化問題分析

造成上述HY市學前教育資源配置均等化不足的問題的原因，我們認為主要有以下幾點：

1.地區經濟發展不均衡

學前教育是政府公共服務的基本范疇，實現學前教育公共服務的均等化不僅是使每一適齡兒童得到國民教育，而且各個地區應該在供給方式上和供給質量上實現均等化。但是，一個地方的經濟水平狀況往往決定了該地區的財政水平，而學前教育公共服務水平與財力水平直接相關，兩者呈正比例關系。相比而言，經濟發達地區對教育經費的投入較多，學校的經費使用和生均公用經費得到較大提高。以湖北省為例，武漢市2014年人均GDP達到98434.44元，排名全省第一，其財政在教育方面的投入比較寬松；而HY市人均GDP23627.22元，排名全省倒數第二，如此不利的經濟狀況造成財政收入和支出不成正比，“入不敷出”難題長期存在，阻礙了基本公共服務的供給，均等化更是難以保障。

2.城鄉二元體制的影響

隨著我國工業化水平的提高，城市和鄉村之間的經濟發展水平進一步拉大，所以城市學前機構比農村學前機構在經濟投入總量上更多，同時城鄉二元戶籍制度也嚴重影響學前教育公共服務的質量。隨著經濟的發展，許多農村務工人員出省務工，形成人口大遷徙，由于戶籍的限制，許多農村務工人員在教育、就業、醫療、衛生、文化、社會保障等方面受到了不公平的待遇。以學前教育為例，農民工作為流動人口群體的重要組成部分，是社會弱勢群體，具有就業不穩定、住所不固定、經濟收入微薄、社會地位低等特點，在這些農民工身后，子女的學前教育問題堪憂。據了解，有的農村家庭就把孩子留守在老家，由年邁的祖父母撫養，帶來了新的教育問題，包括學前教育的問題。

3.財政投入經費使用不規范

財政性教育經費投入使用的規范程度直接影響基礎教育資源配置過程和支出使用過程中的效率，進而影響均等化的效果。當前我國的財政制度一方面是預算制度不完善，主要體現在財政性教育經費收支不公開透明，財政投入之后財政部分缺乏對資金的監管力度；另外，由于中央承擔了中西部地區學前教育經費的主要開支，導致地方政府過分依賴中央財政撥款，而沒有重視本地區的學前教育發展。另一方面，我國財政性教育經費的使用過程不規范，具體表現在使用過程粗放，沒有進行科學化精細化管理，信息公開建設滯后，財政使用情況不公開、不透明，尚未進入良性發展的軌道。

三、完善學前教育公共服務體系的路徑

通過以上HY市學前教育公共服務體系現狀分析，項目組認為需要從經費投入、師資素質、辦園準入及評估監督等方面進一步完善，以推進學前教育服務質量的提升，讓每一個適齡兒童都享有優質學前教育的權利，從而實現學前教育的均等化。

（一）加大經費總量投入

目前西方很多國家都出臺了相關的法律法規，保障學前教育公共服務經費的投入，法律的強制性和唯一性不僅可以保障經費的持續投入不受外界各種因素的干擾，而且可以保障教育經費的投入優先于其他公共服務的投入。[3]我國由于目前缺乏相關的法律配套措施和系統的學前教育法規，導致學前教育公共服務的經費投入缺乏法律依據，經費投入的連貫性得不到保障，以致學前教育公共服務發展滯后不前。因此，要加大學前教育經費總量投入，將學前教育經費列入財政預算，重點保障城鄉貧困家庭、低收入家庭、流動和留守幼兒等弱勢群體，主要用于建立公益、普惠的民辦幼兒園，提高幼兒園辦園條件及教師工資待遇，提供弱勢群體幼兒家庭生活補助金，建立幼兒家長委員會和幼兒家長學校等。同時，應加強對資金的科學管理，要公開透明、公平公正。[4]

（二）加強師資隊伍建設

促進城鄉學前教育公共服務均等化，不僅需要財政的支持力度，而且需要高素質的教師和管理人員，只有這樣才能提升學前教育的綜合實力，實現學前教育公共服務的均等化發展。所以，在加大財政保障的基礎上，學前教師的培養和培訓應實現全額財政投入，加大學前教師公費培訓范圍，增加培訓時間，尤其重點應放在對農村學前教師的培養上，形成一套行之有效的再學習、再培訓的長期機制。同時，可以試行教師城鄉雙向流動制度，在城鄉學前教師之間形成紐帶聯系，有利于教師之間教學經驗的交流和教育資源的均等化。城鄉流動是雙向的，實際操作過程中，需要加入考核機制和年度限制，可以在一定程度上實現地區城鄉師資均衡發展的目標。特別要保障農村幼師的合法權利，提升農村幼師福利待遇，形成逐年優化、增長機制，全力建設一支專業性強、職業化程度高的優質學前教育教師隊伍。

（三）規范辦園準入機制

隨著國家二胎政策的開放，學前教育的供需又將面臨一場新的考驗。目前我國各地的學前教育都在探索和尋求轉型的機會，如增加公辦幼兒園的數量，加大公共財政的投入，這直接關系到學前教育公共服務體系的整體構建，也是結構性調整的途徑。現今，我國一些城市和地區主要通過經濟手段設立準入門檻，這樣做的后果是使社會矛盾進一步加大，供需之間不僅沒有得到平衡解決，而且與學前教育公共服務均等化的初衷相悖，不利于學前教育事業的健康發展。因此，推進公辦幼兒園準入機制，提高公辦幼兒園的信譽度與美譽度，是促進公辦幼兒園發展的有效動力。盡管公辦幼兒園的建設數量還有限，但公共學前教育資源是公共服務的重要服務方向，是以滿足社會所有人的學前教育需求為目標的，推進公辦幼兒園的準入機制就需要形成制度化，從根本上解決一園難求的現狀。

（四）加強評估與監督

建立教育評估體系是當前各國對教育質量評估、監督的通行做法。從文獻資料來看，大部分發達國家都建立了較為完善的學前教育評估體系，這些評估體系的組成要素主要有評價標準和評價方法等。我國現有學前教育評價指標比較單一，主要由教育部門對幼兒園等級進行評定，而評定過程中往往摻雜了很多其他的因素，難以保證公平、公正。因此，教育部門應盡快出臺和細化各項評價指標，對幼兒園的基礎設施、管理水平、師資力量、教學目標、教學過程、毛入學率等各個方面出臺行業的細化準則和參照標準。在評價方法上要大膽創新，更好的改進服務質量，實現學前教育公共服務的均等化。同時要設立多方的監督體系，引進多元監督模式，如明確監督對象，規范監督類型，優化監督模式，達到監督的目標，從源頭上解決學前教育供給中存在的問題，實現和保障學前教育公共服務水平的不斷提升與完善。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 黃人頌.學前教育學[M].北京：人民教育出版社，1989（1）.

[2] 葉濃，王莉芬.學前教育教師隊伍建設現狀、問題與對策研究 [J].西部素質教育，2015（11）：56-57.

[3] 曾曉東.學前教育困惑與抉擇[M].南京：江蘇教育出版社，2011.

[4] 林碩，周倩文.我國學前教育現狀與對策研究[J].科教導刊，2011（36）：98-100.

[責任編輯：鐘 嵐]