法國政府開放數據發展現狀及啟示研究

筱雪+胡琳悅+王曉迪

[摘要][研究目的]大數據時代，政府數據開放程度成為國家競爭力的重要體現，研究國外政府開放數據經驗有助于對我國開放數據發展提供對策。[方法]文章通過梳理法國政府開放數據政策和政府行為，闡述法國開放數據運行機制，并展示法國開放數據門戶網站和數據應用案例，詳細論述了法國開放數據發展現狀和成果。[結論]結合我國開放數據存在的問題，提出以下建議：制定開放數據基本原則和政策，建立開放數據專門管理部門和運行機制，建設開放數據國家級門戶網站。

[關鍵詞]法國政府；開放數據；數據再利用；政策；門戶網站；發展現狀；啟示

政府數據是指所有產生于政府內部或外部，但對政府活動、公共事務和公眾生活有影響、有意義的數據資源的統稱。隨著大數據時代來臨，數據成為各國社會與經濟發展必不可少的基礎資源，政府數據對社會和經濟創新而言具有巨大潛在價值，而發揮這種價值需要建立在數據開放共享基礎上，政府數據的開放程度成為國家競爭力的重要體現，因此各國紛紛開展開放數據行動，主要體現為：制定國家戰略層面的開放數據政策和相關法律法規，尋求信息自由化與個人隱私和信息安全之間的平衡；開發data.gov.字樣的統一門戶網站，建設政府數據開放平臺；美國、英國、挪威、巴西、南非、印度尼西亞、墨西哥、菲律賓8個國家組成“開放政府合作聯盟（OGP）”，簽署《開放數據憲章》。根據這一憲章，開放數據是指免費、無差別地向公眾開放原始數據，任何個人、企業和社會組織都可以無需授權地對數據進行自由查詢和使用。

近年來，國內一些部門和地方政府進行了政府開放數據探索。根據2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》，部分地方政府公開了部門和行業統計數據；2015年國務院通過《“互聯網+”行動指導意見》，全面開啟開放數據進程；2016年9月發布的《政務信息資源共享管理暫行辦法》要求基礎信息數據必須在政府內部實現無條件共享和公開，避免公民重復提交。但仍存在很多問題，離國際上所說開放數據還有一定差距：國家層面尚沒有建立完整的法律法規及政策體系，各地方政府對于開放數據的應用價值存在認識差異，沒有形成統一思路；沒有專門的國家管理部門，一般由地方信息化（互聯網）主管部門、信息公開部門或政務數據資源主管部門負責；沒有統一的信息開放和共享平臺，所開放地方數據雖有一定價值，但較為分散，查找不方便，只能直接瀏覽而不能實現機器讀取，等等。

在學術領域，政府數據開放是近兩年國內研究熱點，與政府信息和政策、大數據、隱私保護、智慧城市等熱詞相關。譚海波等將政府數據開放與大數據時代技術變革相結合，闡述了我國政府數據開放的路徑，趙龍文等提出了基于關聯數據的遞進式政府數據開放模式和技術框架，晴青等對北京市政府的數據開放現狀進行研究，從技術和管理層面提出了思考，曹雨佳等從數據安全視角對政府數據開放生態系統構建展開研究，顧磊等通過闡釋政府數據開放的方式和核心技術，提出智慧城市政府數據開放架構方案。從對國外政府數據開放的研究來看，主要從各國政策的對比分析，或文獻計量分析角度進行研究。如姜鑫等以“開放數據晴雨表”作為實例，對國際組織開放政府數據項目進行比較分析，對我國開放政府政策提出建議；張涵等對美、英、日、歐盟數據開放的政策和特點進行論述和對比分析，洪京一介紹了開放數據憲章和美英兩國開放數據的政策舉措；陳水湘通過對web of science中相關文獻的檢索和分析，揭示了國外對開放政府數據研究主要集中在政府數據開放的政策與管理、數據開放的使用和價值、數據開放的基礎設施及互操作研究上，呂紅基于CSSCI數據庫文獻，分析了政府信息公開研究階段的演變情況，通過作者、期刊及機構、高頻詞等要素對研究熱點主題進行分析，探討該領域未來研究方向。

本文通過梳理法國政府開放數據政策和政府行為，闡述法國政府開放數據運行機制，展示法國政府開放數據門戶網站和數據應用案例，對我國推進政府開放數據提出啟示和建議。

1法國政府開放數據的政策體系

在政府信息公開、透明和共享方面，法國具有悠久歷史傳統，1789年《人權宣言》第15條就規定，公眾有權向所有行政機構要求獲得數據。1978年卡達法（loi Cada）規定，政府政策應該建立在公民自由獲得行政文件的權利之上。近年來，隨著各國政府現代化進程的加快，法國政府采取了多種途徑促進政府開放數據快速、有序進行。

首先，將開放數據作為國家義務憲章，提到國家戰略高度。2012年5月17日，奧朗德總統向所有政府成員強調應遵循國家的“透明義務”憲章義務論，強調政府應打通公民獲知行政數據通道，以實際行動加快在互聯網上開放大量公共數據，促進用戶免費便捷的訪問和使用。2012年12月18日，法國總理讓一馬克·艾羅在公共行動現代化部際委員會（CIMAP）首次會議上闡述了法國政府開放數據政策的主要原則：改善政府民主性，不僅要求政府數據透明化，而且還強調與民眾的對話和互動，政府應更樂于接受新觀點；增強政府行為效率，提高政府現代化程度；為社會和經濟創新提供新的資源，共享數據的用戶在這種新的服務模式中獲得更高的經濟和社會價值。

其次，通過政策和立法的形式，確定開放數據的目標和行動計劃。2015年7月17日，政府發布《2015-2017年國家行動計劃》及26項具體措施，歸為五大部分：一是闡述政府公開數據的責任；二是咨詢、商議及合作生產數據；三是共享數據資源；四是開放數據理念的宣傳和教育；五是開放數據與應付氣候變化和可持續發展相結合。2015年12月29日，n。2015-1779號法令規定了免費使用公共部門信息及進行價值再創造的條件。

法國于2016年10月7日發布了n。2016-1321號法令《數字共和國法案》，分為三個部分：一是保障用戶使用數據的權利并保護個人數據隱私；二是確?；ヂ摼W用戶能夠免費獲得自己的數據；三是設置互聯網接入的最低門檻。《數字共和國法案》的貢獻在于：一是擴大了政府機構行政數據在互聯網上公開的范圍和數量，給予用戶在互聯網上自由訪問行政文件的權利和便捷性，二是提出了開放數據的基本原則，就是強調公開信息的目的在于被使用并進行價值再創造，這才是公共機構生產和獲得這些數據的使命，三是提出了“普遍關心的數據”概念，這些數據可能來自于公共機構，也可能來自于私人企業、公共服務團體，這些機構的活動接受了國家補貼，條件是能夠允許從這些私有數據庫中抽取一些信息便于做公共統計，或者有一些強制性的統計調查。

根據n°2013-907號法令，法國政府開展“高級官員公共生活透明化”行動，2014年起，法國各部委部長、國會議員、參議會議員、歐洲議員逐步參與到這一行動，對公眾開放自己收入和公共活動。該行動的目的就是對抗社會利益沖突，逐步恢復公民對政府的信任。

再次，與其他國家合作，共同促進開放數據行動。2014年4月24日，法國加入“開放政府合作聯盟（OGP）”組織，該組織最初由15個成員國創立，目前已達65個國家。該組織促進成員國行政機構和管理部門、民間組織、公民項目負責人參與到開放數據行動中來，分享各自經驗和資源，并有助于研究機構觀察和分析開放數據行動及其影響。法國于2014年8月當選為OGP組織指導委員會成員，2015年參加了墨西哥峰會，2017年擔任OGP組織主席國。此外，同美國、英國、澳大利亞、新加坡等國一樣，建設政府統一開放數據門戶網站，為公眾訪問、使用和交流公開數據提供了更加便捷的平臺。2011年12月5日，法國政府開放數據平臺data.gouv.fr正式上線，2013年12月18日網站進行了全面更新。

2法國政府開放數據的運行模式

法國政府承諾開放“高價值數據集（datasets）”，包括全球發展類（2013年7月全球合作與發展部級委員會會議上宣布的“國際援助透明度行動計劃（IATI）”格式公布），環境類（環境風險數據），財政金融市場類（公共財政數據），流動性和社會保障類（住房數據），健康類，科研類（高等教育和研究部數據），交通和基礎設施類。法國政府開放數據的運行模式是一個有機整體，分為數據生產與發布、數據開發與再利用、數據管理與監督等關鍵環節。

2.1開放數據的生產與發布

法國開放數據生產者（producteur）包括四大類：國家行政機關（總理府、內閣、部委等），地方行政機構和公共團體，公共設施法人（法國電力集團、法國國家鐵路公司等國有企業，及盧浮宮、蓬皮杜藝術中心等機構），委托承擔公共服務的私人團體（公司、協會、銀行等）。近年來，法國越來越多公共設施法人和委托承擔公共服務的私人團體成為開放數據生產者。

管理機構Etalab制定了開放許可證和數據庫開放許可證（ODBL）制度。在這一許可證制度下，國家及其行政機構有開放數據供自由使用和再利用的義務，對其數據有再生產、傳播、編輯、開發及特殊聲明下作商業用途的權利；工商性質的公共機構和地方團體可以選擇使用何種許可證；個人、協會和企業須在獲得開放許可證前提下發布數據及對數據進行價值再利用后的成果，包括應用成果、可視化成果和網頁服務等，也可作商業用途。

訪問開放數據門戶網站的用戶，可以瀏覽、下載相關數據，注冊賬戶后，則可以發布數據集和經過價值再創造的數據集，且擁有創建或加入組織，標記和討論某出版物，以及對出版物投票的權限。用戶同時也是監督者，可以對非法和不道德數據進行投訴。

2.2開放數據的開發與再利用

經合組織OECD的報告指出，開放數據不僅能帶來經濟價值，為大數據產業發展創造良好環境，推動經濟發展，還具有極大社會價值，能夠改善公民生活質量，提高政府公共服務水平，同時還具有政治價值，提高政府透明度和公民參與度。開放數據的核心目標就是對數據集進行使用和價值再創造，因此法國采取多種方式促進數據再利用：開放數據門戶網站對外提供API和源代碼，方便用戶、開發者和中小網站使用和進行價值再創造，從而擁有更大的用戶群和訪問數量；管理機構Etalab創辦“數據連接（Dataconnexions）”比賽，獎勵最具創新性的對公共數據進行再利用和價值創造的項目，等等。

用戶可應用數據的范圍廣泛，形式多樣，經過數據再利用，用戶可以創建交互式數據應用程序、服務程序及可視化，而這些再利用成果又可以進一步促進公共服務行動，解決實際問題，例如：Open Food Facts，全球食物產品開放數據庫，可對所有食物的成分、添加劑等標簽進行破譯，并對營養性和生產商進行對比分析，只需用智能手機掃條形碼即可獲得產品相關信息；Medica.io，通過利用“藥品公共數據庫”和“國家衛生和社會機構數據集（FINESS）”創建的平臺，可以改善在售藥品信息的可讀性，幫助消費者在藥店或就診時使用；City是利用網絡3D城市的最具代表性項目，可以促進地方城市規劃，提高繪制城市地下管道地圖的效率，實時監測交通路況，為某居民提供房子修葺方案，等等。

2.3開放數據的管理與監督

根據開放數據立法思想及政策，法國政府專門成立“開放數據專門工作小組（Etalab）”，負責全面管理開放數據行動。其主要職責是協調中央政府及其行政機構之間的行動，促進公共信息更大范圍的公開，并專注于對衛生、教育等社會領域具有較大影響以及對社會和經濟創新具有較大潛力數據的研究。此外，Etalab還負責管理data.gouv.fr門戶網站，促進上述四類開放數據提供機構的信息自由化，Etalab不對data.gouv.fr上發布的信息內容負責，但對開放信息進行監督和審核，有權根據投訴頻率對非法和不道德信息做出刪除決定。

法國開放數據運動的異議審查制度，即對非公開信息的決定可以提出異議并進行審查。用戶對信息公開的請求若遭到拒絕，可向法國獲取行政文書委員會（CADA）提出異議，由其從第三方角度進行審查。CADA是基于維護和保證國家信息安全，完善國家信息公開的管理與監督制度而成立的獨立機構，委員會共10人，由法國最高法院、審計檢察院、國民議會、參議院、市（縣）議會代表，以及內閣代表、檔案館館長、政府出版局局長等共同組成，通過權力的有效制衡從而提高保障國家信息安全的能力。異議審查制度提高了政府開放數據的公信力，又一定程度上保護了隱私權和信息安全。

通過設置專門管理機構，界定發布機構范圍，及建立用戶反饋溝通機制，法國開放數據行動形成了一個高效、有序、安全的有機整體。目前，法國公開了四個核心數據集，充分體現了民主性和政務透明化的特征：一是法國立法和司法數據，法國總理官網公布的立法與行政信息委員會法律文本數據庫，二是IGN地理信息數據庫（France Rasterv4）；三是法國內務部公開的選舉結果數據庫；四是法國郵政局公開的國家郵政編碼官方數據庫。這四個開放數據內容使法國在2014年OKF全球開放數據指數排名中位居世界第三，僅次于英國、丹麥。此外，法國還于2017年1月發布了企業與機構索引信息系統（sirene.fr），由法國統計局管理，是法國企業最大數據索引庫。

3法國政府開放數據的門戶網站

3.1法國開放數據門戶網站的數據檢索

data.gouv.fr主要負責提供公共數據、方法文件等資源及元數據描述，便于用戶對數據的再利用，網站設置三個大板塊：一是探索開放數據（De cotlvrez lOpenData），下分公民、數據生產者、數據再利用者、數據發展者和數據參與者，網站用戶可以根據自己不同身份去獲得相應信息；二是數據（donn e es），下分數據集（jeux dedonn e es）、再利用數據（r e utilisations）、數據發布機構（Organisations）；三是導航（tableau de bord），對網站數據公布數量、機構及再利用等信息進行實時監測、統計和更新。

網站根據數據開放和機構設置情況，從用戶檢索角度出發設置了分類體系，詳細描述了數據集之間相關屬性，為用戶進行精確檢索提供了便利。用戶可以根據需求，結合多種檢索方式，逐步縮小檢索范圍，進而獲得所需數據：根據發布機構檢索，指發布和管理數據集的機構，包括中央政府、各部委、各地方政府、國有企業、社會團體等21類機構；按標簽（Tags）檢索，指數據集類似關鍵詞的標記；按格式（Formats）檢索，提供CSV、json、shp、zip、xls、html、pdf等20種數據格式；此外，還可按照許可證（Licences）、數據所覆蓋時間（Couverture temporelle）、數據所覆蓋地區（Couverture spatiale）檢索。

另一種更便捷的方式是在網頁搜索欄按主題（Th e matiques）分類檢索，具體包括農業和食品、文化、經濟和就業，教育和研究，國際化和歐洲，住房、持續發展和能源，衛生和社會事務，社會，領土、交通和旅行等9個領域。截至2017年3月24日，包括法國中央政府、各部委、研究機構、企業在內的共1158家機構，在data.gouv.fr網站發布了25084個數據集。其中，文化，社會、教育和研究是公開數據集數量最多的領域；經濟和就業、教育和研究這兩項的數據披露速度增長最快（相比2016年10月，增長超過100個），而住房、可持續發展和能源，社會，領土、交通和旅行這三項的增長速度次之，說明法國民眾對這些領域的關注度和信息需求度較高（圖1）。

3.2法國開放數據門戶網站的數據應用

法國政府對data.gouv.fr平臺的訪問量進行實時監測，以2017年3月23日為例，前一日（2017年3月22日）訪問量是39203人，截止2017年3月26日當月累計訪問量1008047人。最受關注的是國家與地方政府領土改革、青年教育與保障、健康與社會事務等領域（表1）。

為促進用戶再利用公開數據，data.gouv.fr網站介紹了對數據再利用的一些方法：如果要整合分散的數據集，可以利用網站提供的OpenRefine免費工具；如果需要在某一個數據庫中實現多個圖表的協同合作，可以使用Framasoft，Google Docs或Zoho Docs免費工具；可利用un packageSOHS R工具將法國內務部選舉文件轉化為表格列表數據；利用Umap工具集成為開放街道地圖，從而實現數據可視化等等。用戶還可以用地圖、表格、圖形等格式將數據再利用成果上傳到data.gouv.fr網站，或鏈接到其他網頁（初創公司網、AppStore，GooglePlay等）展示。

截止2017年3月，data.gouv.fr網站已有1618個成功運用開放數據集的成果被上傳，并提供了三種檢索方式：組織機構、使用類型（可視化、新聞、博客、論文、觀點等）和標簽。以Christian Quest發布的“電動汽車充電樁地圖”為例，用戶根據data.gouv.fr網站上發布的20多個公開數據集進行整合而成，其中包括Etalab發布的2014-2016年電動汽車充電樁數據（CSV格式），利用工具做成可視化地圖，隨著地圖放大縮小，可以根據不同的行政級別和地理坐標，得出充電樁的數量（圖2）。

4法國政府開放數據對我國的啟示

結合法國開放數據現狀和我國開放數據存在的問題，進行如下論述和建議：

4.1構建政府開放數據政策體系

首先，確立開放數據基本原則和政策體系。政府實現政務公開透明，開放準確、安全的公共數據是政府的基本義務，符合公民期望和需求，政府開放數據行動是一種新的工作方式，不僅可以提升政府治理能力和效率，加深公民對政府的信任，還可以開放公共資源，便于用戶進行更多創新和創造活動，反過來促進政府解決實際民生問題，帶動經濟和社會增長。因此，保障民主透明，實現政府現代化運作是開放數據的基本思路，使用戶免費、便捷地獲取公共數據，進行再利用和價值再創造，是開放數據政策的主要原則?；诖?，需要建立一個科學、合理地開放數據政策體系，保障和推動開放數據行動的實施，過去我國政府信息向公民公開的程度過于保守，公民獲取政府信息的條件規定過于嚴苛，途徑也比較單一。國家應與國際接軌，建立健全政府開放數據的政策措施、標準體系和規章制度，以立法手段為公民獲得政府數據的權利提供法律保障。

4.2建立政府開放數據運行機制

其次，建立開放數據管理部門和運行機制。建立開放數據運行機制要從開放數據管理部門、開放數據對象（開放何種數據）、開放數據主體（數據生產者、開發者、使用者）等要素人手。借鑒法國等發達國家經驗，成立國家級專門管理機構，自上而下、全面負責對開放數據行動的管理和運行，包括界定開放何種數據集，審核數據生產者、開發者和使用者資質，統一管理國家級開放數據平臺并監督數據質量，協調地方開放數據管理部門之間的溝通與協作，制定開放應用程序接口和規范統一的數據標準，等等。這個機構應獨立于公權力之外，又應由來自立法機構、司法機構、行政機構、人民議會，以及數字圖書領域的代表和專家組成，既能有效保證民主性的發揮和政府透明度的提升，又能使其對開放數據相關裁決具有較強的公信力，從而提高政府對開放數據的統籌規劃、組織協調和監督管理的綜合能力。此外，開放數據行動還需要得到地方政府管理部門和社會組織的全面支持，從法國實際經驗來看，主管部門積極參與開放數據行動，通常4-8月即可開放數據，而自由放任或全權委托的地區如羅納一阿爾卑斯大區則工作容易停滯不前，國內可以探索建立開放數據績效評估機制，對數據公布、應用、監督、管理全過程建立完善的保障、問責和監督機制，實現快速、有序開放。

4.3建立政府開放數據載體

再次，啟動國家級開放數據門戶網站建設。目前北京、上海、重慶、浙江、武漢等省市級政府建立了地方數據開放平臺，有的是依托政府門戶網站，有的是新建，由于各地經濟差異，所發布數據集的類型、數量和覆蓋領域嚴重不平衡，此外只有東部沿海和部分中部地區建設了平臺，中西部地區還沒有啟動建設。根據“互聯網+”政務服務普遍需求，可建立一個國家級政府開放數據網站，自上而下、逐步推進國家部委公共數據和地方數據的并行開放和共享，地方數據發揮社會、經濟效益，需要國家縱向管理部門的支持和反饋，因此進行國家部委重點信息系統政務數據向地方開放共享試點是迫切需要的。從實際操作層面看，建立統一平臺需要考慮兩點：一方面，基于用戶實際需求、切合社會民生問題來選擇所開放數據集，以用戶對數據進行再利用和實現價值再創造為目標，利用技術創新手段來輔助開放數據行動，開放更多易于操作、且免費使用的工具和方法，便于用戶使用，挖掘出更大數據價值，并提供用戶對數據價值再利用之后的成果展示平臺，真正做到使數據流動和全面利用起來，以此推動社會和經濟創新；另一方面，以用戶體驗為核心，以提升用戶體驗來設計網站，鼓勵用戶參與和互動，注重與用戶溝通和反饋，從而提升網站使用效率。開放數據不僅是要實現民主化和提升政府透明度，更重要的是利用開放數據進行創新和創造，實現價值增值。