《慈善事業法》及相關法律的關系處理

楊思斌

[關鍵詞]慈善事業法；慈善組織；稅收優惠；慈善服務

[摘要]《慈善事業法》與民商法、經濟法、行政法、刑法、訴訟法等多個法律部門發生關聯。從法的形式看，與《慈善事業法》相關的立法有中央層級不同效力的法律規范和地方性法規和地方政府規章。從已有的具體內容看，有的可以且應當被《慈善事業法》所吸收，有的則需要廢止或加以修改。《慈善事業法》與其他相關立法的關系，涉及立法權限的劃分和法律體系的統一，關乎慈善事業立法的科學性和有效實施。慈善事業立法需要重點關注并妥善處理其與民事法律、《公益事業捐贈法》、《信托法》、《行政許可法》及其他法律法規的關系，還需確立慈善服務等在立法中的合理定位。

[中圖分類號]C979 [文獻標識碼]A [文章編號]0257-2826（2014）12-0015-08

慈善事業立法與其他相關立法的關系，涉及的不僅是新法與舊法的關系或者一般法與特別法的關系，也涉及立法權限的劃分和國家法律體系的和諧統一，更關乎慈善事業立法的科學性和有效實施，需要引起立法機關的高度重視并妥善處理。本文旨在全面梳理慈善事業立法與相關法律、法規等的關系，從妥善處理這些法律、法規之間的關系提出自己的主張。

一、慈善事業法與多個法律部門發生關聯

中共十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。當前，推進國家治理體系現代化的重點是推進社會治理創新，而社會治理創新亟須大力發展慈善公益型社會組織。在此背景下，加快慈善事業的立法步伐，以法制促進和規范慈善事業的發展更具有必要性和緊迫性。從宏觀視角看，制定一部起支架作用的、系統規范中國慈善事業并能夠引導、促進各種社會力量從事慈善事業的基本法律，是彌補社會法“短板”、完善中國特色社會主義法律體系不可或缺的一個重要組成部分。從微觀視角看，對現行不同層級的有關慈善事業發展的法律、法規、規章適時進行相應的整合，出臺一部規范慈善事業發展的具有可操作性的高質量法律，也是促進慈善事業發展、實現慈善事業法制化的迫切需要。

2005年9月，民政部曾經啟動《慈善法》的起草工作。2008年10月，全國人大常委會亦曾將《慈善法》正式確定為《慈善事業法》并列入了立法計劃，但并未真正進入國家立法機關的立法程序。直到2013年末，第十二屆全國人大常委會再次將《慈善事業法》列入立法規劃，并明確為處于優先考慮的第一類項目，由全國人大內務司法委員會牽頭負責起草法律草案。

正在起草中的《慈善事業法》是一部規范慈善組織和慈善活動的基本法律。它屬于社會法范疇，但又橫跨私法、公法兩大法域，與民商法、經濟法、行政法、刑法、訴訟法等多個法律部門發生關聯。

從法的形式看，與《慈善事業法》相關的法律、法規有憲法、法律、行政法規、部門規章等中央層級不同效力的法律規范，也有地方性法規和地方政府規章。例如，《民法通則》、《合同法》、《物權法》、《行政許可法》、《公益事業捐贈法》、《信托法》、《企業所得稅法》、《個人所得稅法》、《政府采購法》及有關社會福利方面的立法，《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》、《政府信息公開條例》、《社會救助暫行辦法》等行政法規及有關規章，《江蘇省慈善事業促進條例》、《北京市促進慈善事業的若干規定》、《湖南省募捐條例》等地方性法規與規章，均涉及《慈善事業法》中的相關內容。從已有法律、法規、規章的具體內容看，有的可以且應當被《慈善事業法》所吸收，有的則需要廢止或加以修改。例如，慈善范圍的大小，實際上已經有多部法律明確規定國家鼓勵社會捐贈與社會力量參與，如果《慈善事業法》中遺漏相關內容，就可能引起法律混亂。

二、與慈善事業法相關的法律法規的關聯內容

《慈善事業法》在立法過程中應當充分考慮到與其他相關立法的關系，并能夠妥善協調與處理，這樣會使該法的立法質量得到提高，立法的科學性得以增強，法律通過后的實施效果將會更加理想。

1.《民法通則》、《合同法》、《物權法》、《公司法》等民事法律與《慈善事業法》。

《民法通則》在我國民事法律體系中具有準“民法典”的功能，它確立了我國的法人制度，規定了企業法人、機關、事業單位和社會團體法人四種法人類型。其中有關“法人資格”的規定對于《慈善事業法》中慈善組織法人資格取得的立法有重要影響。

《合同法》規定了我國合同制度的一般原則和規則并專門規定了贈與合同。捐贈與募捐是《慈善事業法》中的重要制度，公眾捐款給慈善組織可采取贈與合同的方式。由此，與《合同法》中的贈與合同發生關聯。

《物權法》規定了國家所有權、集體所有權和私人所有權三種法定形態的物權類型。《慈善事業法》中關于慈善財產的所有、使用和處分適用《物權法》的一般規定，并具有其自身特殊性。

《公司法》是規制股權捐贈的主要法律。“股權捐贈作為新類型的捐贈方式，已在我國出現了數年并得到了法律上的支持。”股權捐贈中的股權變動以及受贈人在被捐贈股權公司中股東權利的享有與行使等，應該屬于公司法律制度調整的內容。

2.《公益事業捐贈法》與《慈善事業法》。

《公益事業捐贈法》是慈善領域具有代表意義的法律。該法分為總則、捐贈和受贈、捐贈財產的使用和管理、優惠措施、法律責任和附則六章。該法明確規定鼓勵捐贈，規范捐贈和受贈行為，保護捐贈人、受贈人和受益人的合法權益，促進公益事業發展的立法宗旨，涉及慈善事業發展的諸多方面，與《慈善事業法》有較多的交叉。

但是，《公益事業捐贈法》具有明顯的局限性與滯后性。例如，該法的調整范圍局限于公益捐贈環節，對于慈善組織及其治理、慈善募捐等慈善事業法需要調整的基本問題存在空白。此外，《公益事業捐贈法》制度設計本身亦存在局限，如政府角色錯位，法律規范過于原則和籠統，無法起到慈善基本法的規范作用，無法適應規范和促進我國慈善事業發展的需要，也無法通過修改滿足慈善事業發展的立法需求。endprint

3.《紅十字會法》與《慈善事業法》。

《紅十字會法》是公益領域的社團法律，紅十字會的人道救援工作既與一般慈善事業相區別，其具體活動如募捐或接受捐贈等又與慈善事業有交集。因此，《紅十字會法》的相關規范構成特別內容，與《慈善事業法》并行不悖。

4.《行政許可法》與《慈善事業法》。

《行政許可法》第3條明確規定：“行政許可的設定和實施，適用本法。”慈善組織的登記、慈善募捐的許可（或備案）在法律性質上屬于《行政許可法》規定的“普通許可、特許、認可、核準和登記”等五種許可類型中的一種，慈善組織登記制度、慈善募捐的許可（或備案）制度應遵循《行政許可法》的基本原則和立法精神。

5.《信托法》與《慈善事業法》。

《信托法》對公益信托作了專章規定，包括公益信托的含義、公益信托的設立與變更、公益信托監察、公益信托終止及剩余財產處理、法律適用等。《慈善事業法》是否需要規定慈善信托（公益信托）以及如果要規定慈善信托的話，應該設置何種規范，必然涉及《信托法》與《慈善事業法》關系的處理。

6.社會福利相關法律與《慈善事業法》。

我國還沒有制定專門的社會福利法，但與社會福利相關的立法已有多部，即面向老年人、殘疾人、未成年人等的專門立法中均規定了對慈善組織從事社會福利服務活動的國家鼓勵扶持政策，與《慈善事業法》發生關聯。從未來的發展趨勢看，以后慈善事業的重點將會從現在的社會救助逐步向社會福利發展，“在相當長歷史時期內，各類慈善組織的慈善服務將會在社會福利與社會生活中扮演重要角色，發揮社會中介、拾遺補缺和重要助手的作用”。因此，重視社會福利方面的立法很有必要。

7.《企業所得稅法》、《個人所得稅法》與《慈善事業法》。

《企業所得稅法》和《企業個人所得稅法》是慈善稅收優惠的法律規定。依據法律規定，企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額的12%以內，準予在計算應納稅所得額時扣除；個人將其所得對教育事業和其他公益事業捐贈的部分，按照國務院有關規定從應納稅所得中扣除。慈善稅收優惠政策待遇還體現在財政部、國家稅務總局有關通知等文件中。這些文件，對慈善事業稅收優惠的規定比較零散，慈善稅收優惠是否需要在慈善事業法中予以更具體的統一規范，是慈善事業立法需要研究的問題。

8.《政府采購法》與《慈善事業法》。

《政府采購法》并沒有把社會組織的公共服務（其中包括慈善組織提供的公共服務，典型如養老服務）規定為政府采購的標的，不利于政府購買慈善組織服務的落實。建立和實施政府購買慈善組織的服務是促進慈善事業發展的重要舉措，《慈善事業法》應規定政府購買慈善組織的服務，涉及與《政府采購法》的協調。

9.“三大條例”與《慈善事業法》。

《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》被稱為社會組織管理的“三大條例”。通過“三大條例”，在社會組織方面，初步形成了基金會、社會團體、民辦非企業單位等三種慈善組織可以采用的法律形態。“三大條例”確立了“歸口管理”、“雙重許可”和“分級管理”三大社會組織管理的基本原則。慈善組織是屬于社會組織的一種，《慈善事業法》中關于慈善組織的規范需要考慮突破“三大條例”滯后的規定，例如，關于慈善組織的雙重許可，慈善組織設立門檻過高等規定。

10.《政府信息公開條例》、《征信業管理條例》與《慈善事業法》。

2007年，國務院頒布的《政府信息公開條例》規定，政府信息是指“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”在慈善組織設立、登記、稅收優惠以及監管過程中行政機關獲取的信息屬于信息公開的范疇。慈善組織作為以公信力為生命的社會組織，應該公開相關信息，接受社會監督。《慈善事業法》中的信息公開制度需要考慮慈善組織相關信息公開與《政府信息公開條例》的銜接。

2013年，國務院頒布的《征信業管理條例》規定，征信業務采集的信息包括社會團體、基金會等社會組織。《征信業管理條例》的實施促進了慈善組織透明度和公信力建設。

11.《社會救助暫行辦法》、《救災捐贈管理辦法》與《慈善事業法》。

2014年2月21日，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行。《社會救助暫行辦法》專章規定了“社會力量參與”。慈善組織作為社會力量參與社會救助是一種慈善活動，因此，與之相關。

2008年，民政部頒布了《救災捐贈管理辦法》。這一辦法的制定和出臺對于規范以救災為目的的公益性捐贈發揮了積極用，其中的一些內容可以被慈善立法吸收，但是受制于立法背景，該辦法的一些規定具有滯后性，例如，把救災募捐主體限定為具有救災宗旨的公募基金會等。

12.涉及捐贈、募捐及慈善活動范圍的相關法律、法規。

我國有多部法律規定了社會組織參與慈善的權利或賦予一些組織、單位募捐或接受捐贈的權利，這與《慈善事業法》必然發生聯系。例如：《傳染病防治法》、《民辦教育促進法》、《防震減災法》、《國有資產法》、《科學技術進步法》、《禁毒法》、《就業促進法》、《村民委員會組織法》、《突發事件應對法》、《教育法》、《義務教育法》、《高等教育法》、《國防教育法》、《職業教育法》、《歸僑僑眷權益保護法》、《體育法》、《中小企業促進法》、《審計法》、《海關法》等。

13.《行政處罰法》、《行政強制法》、《刑法》、《刑事訴訟法》與《慈善事業法》。

慈善組織與慈善活動應當依法進行，受到法律保護。一方面，對于單位組織、個人妨礙其依法行為的，應依法追究其法律責任，情節嚴重的追究刑事責任；另一方面，慈善活動中存在的違法行為，也應當予以追究。

《行政處罰法》規定了行政處罰的種類，違反慈善法相關規定需要承擔行政責任的，涉及與《行政處罰法》的關系。endprint

《行政強制法》規定了行政強制措施和行政強制執行。慈善組織違反法律擅自改變捐贈財產用途的，可以由監管部門決定將捐贈財產轉交其他慈善組織管理使用。如果慈善組織拒不轉交的，就會涉及申請人民法院強制執行問題。

《刑法》是一部規定犯罪及刑罰的法律。違反慈善法的相關規定，造成嚴重社會危害，構成犯罪的，應該依法追究刑事責任。

《慈善事業法》還與訴訟法具有關聯。如捐贈人與慈善組織之間發生糾紛的，應當可依據《民事訴訟法》的規定，通過向人民法院提起訴訟的方式予以解決；對于慈善事業監督管理機構拒絕登記為慈善組織，不予批準募捐準入，稅務部門拒不給予稅收優惠等行為，申請人、慈善組織不服的，有權依據《行政訴訟法》提起行政訴訟（亦可申請行政復議）。另外，慈善組織對于侵犯其名譽權、名稱權的行為，也可向法院提起訴訟。還有利用慈善名義行騙等違法行為涉嫌構成犯罪的，應當依照《刑事訴訟法》提起刑事訴訟。

三、慈善事業法與相關立法的關系處理

在處理《慈善事業法》與其他相關立法關系時，應當遵循“于法有據，與時俱進，統籌兼顧”的基本原則。“于法有據”是指要依據《立法法》規定的立法權限和法律適用的規則處理《慈善事業法》與其他立法的關系；“與時俱進”是指《慈善事業法》應能夠適應社會經濟的發展并適度超前，關于慈善事業發展方面的一些滯后的規定需要廢止，關于慈善事業發展的方針和政策，如2011年公布的《中國慈善事業發展指導綱要（2011-2015年），2013年公布的《關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》等，雖然并不具有法律效力，但其中的合理內容應該作為慈善事業立法的指導或者進人法律條文；“統籌兼顧”是指慈善事業立法需兼顧與其他法律的關系。首先是尊重其上位法的規定，不與上位法發生抵觸，如果認為其上位法的規定確實需要修改的，建議通過立法程序修改上位法。其次是考慮《慈善事業法》與同一位階的其他法律的分工和銜接，發揮法律的整體功能。

1.《慈善事業法》與《民法通則》、《合同法》、《物權法》等民商事法律的關系處理。

《民法通則》、《合同法》、《物權法》等都有涉及慈善事業發展的相關內容，這三部法律都是由全國人大制定的基本法律，《慈善事業法》立法應該尊重。“我國目前正處于民法典的緊張制定之中，法人制度將是民法典中重要而不可或缺的部分。”在民法典尚未出臺的背景下，慈善事業法關于慈善組織的規定不宜突破《民法通則》的規定。《合同法》關于贈與合同的規定，《慈善事業法》中的捐贈關系可以部分適用，至于捐贈和募捐的其他規則需要創設。《物權法》第8條規定：“其他相關法律對物權另有特別規定的，依照其規定”，因此，《慈善事業法》可以對慈善資產的歸屬與使用等問題作出規定，但是其基本精神不得與《物權法》相抵觸。

2.《慈善事業法》與《公益事業捐贈法》的關系處理。

《慈善事業法》與《公益事業捐贈法》是調整范圍有交叉、聯系緊密的兩部法律。《公益事業捐贈法》關于社會公益事業的界定不僅包含了傳統的慈善，而且還包括現代慈善福利事業，具有更為寬泛的內涵。隨著我國社會保障制度的發展，特別是社會保險制度、社會救助制度的逐步完善，弱勢群體的生存與發展權利有了國家保障以后，慈善事業需要拓展其活動范圍，發揮其在社會建設和現代國家治理體系中的應有功能。這樣，《慈善事業法》關于慈善范圍的界定必然會向現代“大慈善”的范圍靠近，對此可以借鑒《公益事業捐贈法》中關于公益事業的概念界定。《公益事業捐贈法》具體規定了公益性捐贈各方當事人的權利義務、捐贈財產的使用和管理及優惠措施等，但不夠完善。慈善法立法可以適當借鑒并在其基礎上予以補充完善。

關于《慈善事業法》與《公益事業捐贈法》的關系處理，由于兩者的調整范圍不同、側重點不同，立法的原則也不同，因此，《慈善事業法》頒布實施后，按照新法優于舊法的原則，《公益事業法》的規定與《慈善事業法》相矛盾的不予適用，與《慈善事業法》沒有矛盾的條款仍有法律效力。當然，最好的處理方法是《慈善事業法》通過后，對《公益事業捐贈法》進行修改，使《慈善事業法》與《公益事業捐贈法》保持協調，維護法律體系的和諧，發揮法律的整體功效。

3.《慈善事業法》與《紅十字會法》的關系處理。

紅十字會是一個特殊的社會組織，“擁有來自國家、國際紅會聯合會和紅會基層會員的三重賦權”。近年來，《紅十字會法》以及依據該法制定的《紅十字會章程》，越來越呈現出滯后于時代之處。目前，全國人大已經啟動了對《紅十字會法》的修訂工作，將進一步明確紅十字會的法定機構特性，《慈善事業法》與《紅十字會法》的關系處理需要保持協調性。

從法律上講，紅十字會是特殊法定機構，是人道主義組織，它的特殊性在于必須考慮其國際性，是境內所有社會組織中肩負著國際救援、戰地救援并壟斷經營獻血、人體器官捐獻等的法定組織，從而不能將其歸入慈善組織。然而，紅十字會因從事人道事業需要募捐、接受捐贈并開展相應的慈善活動，這又與慈善組織具有類似的功能，如何處理關系確實需要審慎。《慈善事業法》要求募捐組織均須登記或許可，但紅十字會依其法律可以免予登記或許可，但其募捐活動需要依法接受監督。

4.《慈善事業法》與《信托法》的關系處理。

慈善信托是發展慈善事業的重要渠道。我國《信托法》規定了公益信托。公益信托具有“設立簡便、易行、靈活性強，運行管理效率較高，有助于節省管理費用；監督體系科學”等優點。慈善信托與公益信托同義，是慈善事業的一種運作模式。《信托法》本質上屬于商法，慈善信托對于《信托法》來說是非核心內容，而對于《慈善事業法》來說卻是必要的核心內容。缺少慈善信托的《慈善事業法》是不完整的，也不符合《慈善事業法》的基本法和綜合法的立法定位。

有鑒于此，把慈善信托納入《慈善事業法》調整，《信托法》重點調整商事信托，更符合法律發展的專業化分工趨勢，也更有利于各自功能的發揮。《慈善事業法》中的慈善信托制度相對于《信托法》而言，既是特別法，又是新法，具有優先適用的效力。endprint

5.《慈善事業法》與《行政許可法》及“三大條例”的關系處理。

慈善監管制度包括慈善管理體制、慈善組織的認定、慈善募捐活動、慈善監督機制等涉及與《行政許可法》及《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等“三大條例”的關系。

慈善組織的登記管理的法律理應遵循《行政許可法》的基本原則和精神，在慈善組織登記的登記范圍、條件、程序和監管方面實現與《行政許可法》的有效銜接。

“三大條例”是我國現行的包括慈善組織在內的社會組織管理的主要法律依據，但是其內容滯后。目前，“三大條例”尚未修訂，慈善組織的登記門檻降低和雙重許可體制的取消等事宜面臨的法律障礙仍沒有被消除。為促進慈善事業的發展，《慈善事業法》應該突破“三大條例”的一些規定，并為條例的修訂提供法律依據。

需要注意的是，在降低慈善活動準入門檻的同時，《慈善事業法》應該建構行政監督、行業自律與社會監督相結合的立體化的監督體系，以維護慈善事業的公信。此外，因“三大條例”規范的社會組織不限于慈善組織，《慈善事業法》將無法涵蓋“三大條例”的所有內容，因此，《慈善事業法》頒布后并不意味著“三大條例”廢止，只是其與《慈善事業法》規定相沖突的部分無效。

6.《慈善事業法》與稅收法律法規的關系處理。

稅收優惠是促進慈善事業發展的動力機制。“較為優惠的稅收激勵和先進的征收手段為慈善事業的發展提供了動力支持和技術保障”。在慈善促進方面，我國的個人所得稅法、企業所得稅法以及其他規范性文件等對慈善稅收優惠制度與措施有一些規定，但存在激勵效果脆弱、優惠的額度偏低、區別對待、程序煩瑣、實物捐贈免稅面臨障礙等問題。

“只要稅收優惠措施是通過稅收法律或法律明確授權的稅收行政法規加以規定的，其形式上的合法性就沒有太大的問題”。《慈善事業法》在稅收優惠方面不可能替代《企業所得稅法》、《個人所得稅法》等稅法，但如果沒有一定的作為，將很難實現其促進慈善事業發展的立法宗旨。因此，如何處理相關關系，需要審慎。筆者認為，《慈善事業法》可以不考慮調整稅種和優惠稅率問題，宜重點解決慈善組織的免稅資格認定、簡化慈善捐贈免稅程序等問題，通過立法真正建立便捷、高效的慈善稅收優惠實現機制，把現有的慈善稅法的相關規定落到實處，包括明確減免稅收資格認定措施、明確將非貨幣資金（如股權、不動產等）慈善捐贈也納入減免稅收范圍、明確申請減免稅收程序、財稅部門的職責以及失職時的處理等，以從稅收優惠方面鼓勵慈善捐贈，拓展慈善的經費來源。至于需要進一步完善的慈善優惠的稅種、額度等問題由稅收法律法規解決更為適宜。

7.《慈善事業法》與涉及慈善法律責任的法律的銜接。

慈善事業法是“促進法”，但不是“軟法”，必須對慈善活動的一切違法行為明確法律責任。由于慈善法律關系的復雜性，慈善活動需要承擔法律責任的違法行為具有主體和行為形態的多樣性特點，其法律責任從性質上可以分為民事責任、行政責任和刑事責任。

在民事責任方面，對于涉及違反捐贈合同、損害賠償等行為，適用《合同法》、《侵權責任法》等民事法律。

在行政責任方面，對于某些違反《慈善事業法》的行為，需要承擔行政責任的，需要遵循《行政處罰法》的原則，涉及違反慈善監管方面的行為需要追究行政責任的，應該通過《慈善事業法》進行規定。《慈善事業法》對于違法行為的類型、處罰等應做出明確的規定，以保障法律的效力。

在刑事責任方面，根據刑事法治的原則和理念，犯罪的構成及刑罰應該通過刑法及修正案或者刑法解釋的方法確定。慈善活動中構成犯罪的，有的可以直接適用刑法的規定，有的可以通過刑法解釋的方法確定法律適用。《慈善事業法》對某種需要承擔刑事責任的行為規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”即可，而不宜具體規定犯罪的構成要件、罪名及刑罰。

8.關于慈善服務或業務范圍的處理。

慈善服務或業務范圍的界定，是慈善事業立法中與稅收優惠等政策密切關聯的問題。我國已有多部法律明確規定鼓勵社會力量參與募捐、捐贈，對于這一問題的處理，應當將已有法律規范的內容涵蓋進來。例如，《禁毒法》、《未成年人保護法》、《體育法》、《傳染病防治法》等法律中已有相應原則規定，這次《慈善事業法》亦可以涵蓋。

伴隨國家的發展進步和社會救助、社會保險等制度的健全，慈善事業將與面向老年人、殘疾人、兒童、婦女等群體的各項社會福利事業密切相關，許多國家與地區的慈善組織實際上就是民辦的養老機構、殘疾人庇護機構、青少年福利設施、婦女公益設施等。因此，《慈善事業法》應當對此有所體現。

9.關于志愿服務的處理。

志愿服務以貢獻人力為條件，它與以貢獻財力、物力等為條件的慈善事業相比，有其特殊性，與至關重要的減免稅收等政策無關，也很難量化。作為人們參與社會公益的方式與途徑，非常值得鼓勵與支持。但是否全面納入《慈善事業法》中規范，值得考量。有一種觀點認為，《慈善事業法》應規范廣義的志愿服務，其好處是將人力捐獻與款物捐獻擺在同等重要的位置上，即“有錢出錢、有物出物、有力出力”，可以向社會發出鼓勵志愿服務的信號，有利于促進志愿服務。筆者并不贊同此觀點。志愿服務是一個外延更寬泛的大概念，超出慈善事業范疇。在《慈善事業法》中規范所有的志愿服務并不現實，有可能使得其關于志愿服務的規定流于形式，弱化志愿服務。因此，《慈善事業法》中規范的志愿服務應該是狹義的志愿服務即慈善組織利用志愿服務來發展慈善事業。它的優點是能夠集中、有效地促進以慈善組織為依托的志愿服務，不是泛論，也不與《慈善事業法》規范款物捐贈及其利用，以及應當享受的稅收優惠等政策措施的立法主旨相沖突。因為慈善組織動員的志愿服務也是一種可以計量的社會捐獻。如果慈善組織能夠形成規范、有序、高效的志愿服務機構，勢必帶動整個社會的志愿服務參與。同時，《慈善事業法》不涉及廣義的志愿服務，也為以后制定專門的《志愿服務法》預留了立法空間。

10.《慈善事業法》與地方立法關系的處理。

在國家立法缺位的情況下，一些省市就慈善事業促進法律進行了探索，制定了地方性法規，也為國家立法提供了一定的實踐基礎。

地方性法規只在地方的區域范圍具有法律約束力，同時各地關于慈善事業發展制度的不統一也為全國慈善事業的發展帶來了一些問題。《慈善事業法》作為國家層面的統一立法，當然不受地方性法規的牽制。當《慈善事業法》頒布實施后，地方性法規與之矛盾的自然失效。

從調動地方慈善立法的積極性和促進慈善事業發展的方面考量，《慈善事業法》也可以為地方立法留下空間。例如，國家慈善事業立法中還不可能提出慈善企業的概念，但寧夏回族自治區的《慈善事業促進法》中卻有關于鼓勵發展社會慈善企業的規定等，這可以視為不與《慈善事業法》相沖突，作為地方立法的空間。

總之，《慈善事業法》已經在起草之中，這部法律作為填補社會法空白的新法，不僅關乎慈善事業自身的發展，而且會直接影響到我國社會治理的現代化。而立法質量的高低，在很大程度上取決于對現有相關法律、法規內容的妥善處理，既要繼承與發展，又要解決好它們之間的沖突與重復交叉問題，并能夠為慈善事業的發展提供可操作的具體依據。

[責任編輯 陳翔云]endprint