生態文明背景下的城市交通立法完善

摘 要 面對日益嚴重的城市交通生態問題，現有城市交通法律制度不能很好予以應對，需要進行生態化改造。對我國城市交通法律制度進行生態化改造主要包括資源節約、環境友好和運行通暢三個方面，以給生態文明背景下的城市交通法治化提供制度基礎和基本前提。

關鍵詞 生態文明 城市交通 立法完善

基金項目：重慶市教育委員會人文社會科學研究一般項目《生態文明背景下的城市交通立法研究》的研究性成果（項目編號：15SKG145）。

作者簡介：秦祖偉，重慶三峽學院公共管理學院教授，博士生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.070

人類社會正步入生態文明建設時期，我國現代城市交通面臨嚴重的資源浪費、環境污染、交通擁堵等生態問題，生態交通以及城市交通立法生態化，是人類在歷史進程中反思生態危機的結果。如何通過法律這種手段，使環境法、交通法、城市規劃法等形成一個整體，來保障城市生態交通實現，達成國家經濟社會的可持續發展？本文嘗試從交通資源節約、環境友好和運行通暢三個方面的城市生態交通目標著手，構建生態文明背景下的城市交通立法基本制度。

一、城市交通資源節約制度的完善

城市交通資源包括土地資源和能源資源，要實現資源節約目標，兩者應是不可缺少的有機整體。

（一）完善土地節約型城市交通規劃制度

目前我國各地普遍存在交通網絡完善性差、地區間發展程度參差不齊、交通綜合效益欠佳等突出問題。為了有效應對上述問題，實現交通的生態化發展，有必要在城市規劃與配套制度建設中引入生態交通理念。1.提升交通規劃法律地位。應當對城市規劃立法進行修改，在進行城市總體規劃時，將重要的交通規劃作為強制性規劃內容納入其中，尤其是應該將城市干道交通規劃與城市總體規劃進行有機結合，統一編制和規劃，以達到優化城市道路交通網絡布局，節約城市交通用地的生態目標。2.采用以公共交通為主的城市土地開發模式。在《城鄉規劃法》等法律中明確公共交通優先地位，在公共交通用地安排、公共交通專項規劃制定等方面予以優先保障。3.完善城市停車規劃法規體系。針對現有制度的不足，進一步完善現有停車法律法規體系，對停車的規劃、建設和管理等各個環節進行科學有序的調整和規范。同時各地還應制定與本市或者地域相適應的城市居住小區的停車指標。降低停車場所建設的費稅、加大政策資金支持力度，提升停車場建設對民間資本的吸引力。

（二）健全交通節能制度

我國一貫對工業和建筑業的節能在法律方面較為重視，而對交通節能的法律規制上，則重視程度則稍顯不足，主要體現在交通技術、交通結構和交通管理等方面，這些制度缺陷最終對城市交通的節能效果構成了影響。為有機協調城市生態交通系統的各個子系統，達成節能目標，有必要對國外交通節能先進制度經驗進行借鑒， 完善現有交通節能法規。1.健全交通技術節能制度。 一是立法對車輛節能技術的應用進行強化，對車輛燃料消耗標準進一步合理化，對節能車型加大推廣力度，對先進節油技術的研發和使用大力支持。二是立法大力發展和應用現代智能交通技術，提升城市交通的智能化和信息化水平。2.建立結構性節能制度。一是促使交通節能戰略規劃體系更具有科學性，力爭交通基礎設施網絡的構建更具合理性。二是提升新能源機動車和大型化、專業化車輛比例，優化車輛運力結構。三是制定更高標準的汽車燃油質量標準，大力推廣車用替代能源和清潔能源。3.加強交通領域管理節能制度。在制度上對道路運輸節能工作的主管部門進行明確規定，對客運單位的管理水平和服務質量的提升進行細化，對汽車駕駛員節能素質的提升也提出明確要求。

二、城市交通環境保護制度的完善

為有效應對當前嚴重的城市交通污染，加強生態交通建設，我國需要對現有城市交通環境法規和標準進行補充和完善。

（一）完善交通噪聲制度

為有效控制日趨嚴重的交通噪聲污染，有必要進一步完善現有道路交通噪音防治制度的內容、擴大其覆蓋范圍。1.完善交通規劃降噪制度。立法要求城市規劃部門對城市開發布局時，嚴格依據國家聲環境質量相關標準和民用建筑隔聲設計規范相關要求，在交通項目與相關建筑，特別是居民區之間保持合理距離，以利于防噪，并將環境影響評價納入交通工程項目建設程序必不可少的一環。2.制定要求更嚴的機動車噪聲法規及標準。通過法規提高對輪胎噪聲降低的要求、限制道路建造時的噪聲性質、制定標準更高的機動車輛噪聲標準。3.完善交通管理降噪制度。要嚴格機動車準入制度，控制機動車噪音污染。也要加大在用機動車的監測、報廢監控力度。4.明確交通噪聲法律責任。要進一步完善違反交通噪聲法規的懲罰措施，加大懲罰力度。在民事責任承擔上，不僅限于損害賠償，還增加其他的責任形式。

（二）完善尾氣排放制度

為有效防治我國的機動車排放污染，完善現有機動車排污控制法律制度尤顯必要。1.提高新車尾氣排放市場準入標準。對新車的產品認證、檢查、召回等環節加強監管，尤其對公共汽車尾氣排放市場準入加強控制。2.制定嚴格的尾氣檢測和環保貼制度。加強機動車尾氣執法監督，細化相關程序和責任規定，積極推廣更為科學合理的“簡易工況法”。同時建立環保貼制度，進一步促進環保機動車的使用。3.加強機動車尾氣排放的其他有關立法。如將機動車對城市生態環境的影響因素納入城鄉規劃法和土地法等相關制度和法律的完善過程，綜合進行分析和應對，以期取得更好效果。4.豐富機動車尾氣排放調控手段。在采取剛性手段的同時，也要動用倡導性、激勵性的柔性手段；既要采取超標排放禁止、檢驗強制、報廢強制等措施，也要采用減輕稅費、補貼資費等調控手段，使新技術的研發和應用更為順利，尾氣排放少的機動車使用數量更大，機動車污染排放總量進一步減少。

（三）完善廢舊機動車回收制度

為提高廢舊機動車的回收利用率，進一步減少回收處理中的有害物質對城市環境的再次污染，需對現有制度進行完善。1.提高報廢機動車拆解企業的市場準入門檻。修改資格認定制度，將企業的資格認定標準和條件進行適度提升。 對機動車拆解企業要具備的基本硬件環境、從業人員的素質以及生態環保條件等進行明晰化規定。另外，應該廢棄以前的一次資格認定管終身的規定，對獲得資格的企業進行不定時監管，發現不合要求的可以取消其資格。2.建立生產者責任延伸制度。這個概念最早由瑞典的一位名叫Thomas Lindhqvist 的經濟學家在1990年提出。該制度將產品生產者的責任從生產階段延伸到產品整個生命周期，在機動車領域引入生產者責任延伸制度，有利于廢舊機動車回收利用率的提高，減少對環境的不利影響。3.設立廢舊機動車環境押金制度。制定具有強行性的機動車環境押金制度，頒布合理押金標準和不同返還標準，以利益驅動調動人們保障和愛護車輛的積極性，達成廢舊車輛對環境產生的損害有效減少。4.廢除強制報廢制度。轉變我國對報廢汽車的“五大總成”流回市場的禁止態度，盡快對《報廢汽車回收管理辦法》進行修改，并明確規定，對報廢汽車拆解產生的發動機、前橋、后橋、變速箱和車架等所謂的“五大總成”能夠繼續使用的，在標明“報廢汽車回用件”的前提下可以出售。通過該規定以利資源充分利用，并減少對環境的污染。

三、城市交通運行通暢制度的完善

交通擁堵問題正逐漸對我國城市進一步發展構成嚴重障礙。其產生的原因和環節復雜多樣，在城市規劃、交通規劃、道路設計、道路建設、交通組織、交通管理等任一方面都有可能形成交通擁堵。應該以“可持續發展”為理念，借鑒相關學科的管理理論，在法律制度上對城市交通實行供給和需求管理，使我國城市交通最終實現運行通暢的生態交通目標。

（一）城區交通需求管理法律建議

從法律規制角度而言，加強交通需求管理的法律措施，為交通出行者提供多樣出行方式的選擇自由，或通過適度的收費措施對出行者施加影響，使交通需求總量得到有效控制，交通擁擠程度得以降低，不失為緩解交通擁堵的有效途徑。1.立法促進公共交通優先發展。可以比較借鑒美國、德國、法國等的立法經驗，在國家層面盡快出臺《城市公共交通法》，對特許經營制度 、財政補貼機制、公交經營者和乘客雙方的權利和義務、軌道交通和城市快速公交的發展、公共交通管理體制的完善等內容進行明確規定，并將公共自行車納入城市公交范疇進行立法規范。完善與公共交通相關的城市規劃、土地、財政和路權等方面法律制度。通過上述立法為城市公共交通優先發展提供法律保障。2.立法控制機動車過快增長。一是通過限制私家車的擁有，控制公務車的數量來控制城市機動車總量。二是采取征收交通擁堵費、支持機動車單雙號限行、鼓勵“拼車”、“滴滴”出行和開征燃油稅等綜合措施控制機動車的出行過程。3.制定錯時上下班制度。借鑒發達國家經驗，采取彈性工作制，提倡遠程工作，實行輪休制，開行校車等措施，降低交通需求，提高道路資源利用率，緩解交通擁堵。

（二）城區交通供給法律保障建議

實施交通供給策略的目的就是通過提高現有交通設施的運行效率或者增加交通基礎設施，來方便交通參與者的出行，以實現交通擁擠的緩解，城市交通的健康有序發展。1.立法加大對城市公共交通基礎設施的建設。加大公交候車亭、公共交通專用通道的建設和管理。

在制定全國性《軌道交通管理條例》基礎上，鼓勵條件較好的城市發展軌道交通。2.立法加強自行車道和步行通道建設。修改《道路交通安全法》以及配套立法時，應該明確政府職責，構建一個安全、舒適和有序，并與公交無縫對接的自行車公路網絡。通過立法規定，完善交通歩行系統，促進步行交通的健康發展。

（三）立法優化交通管理，提升城市交通系統通行效率

要達成交通擁堵的預防和緩解目標，還需要加強行政管理機構建設、支持交通管理的智能化、加強運行暢通法律宣傳與違法懲誡的立法等措施，以提高城市交通系統通行效率。1.建立交通一體化的管理機構 。在目前城市交通通暢面臨嚴峻挑戰的形勢下，建議可采取“一城一交”的城市綜合交通管理模式。將城市的交通規劃、建設、運營和管理等諸事項統一納入交通行業的主管理部門職權范圍，且明確規定交通主管部門與規劃、建設、財政、公安和市政等部門的協調機制，具體化各方的權利和義務。2.立法支持智能交通建設。應采取法律保障措施，積極引進和應用國際先進智能交通系統，并在吸收和消化基礎上進行國產化，加快推進國家智能交通建設，提高交通系統的運行效率，以有效緩解交通擁堵。3.加強法律宣傳和違法處罰的立法。有必要通過立法賦予各級政府、社會和相關組織開展文明道路交通教育的職責，加強交通法規教育普及力度，培養市民遵守交通法規的意識和素質。加大對違反道路交通規則行為的處罰力度，增加其違法成本，這既體現了交通守法者的公平正義價值訴求，也是對人們的生命健康、財產安全維護需要和城市交通運行暢通保障的滿足。

注釋：

任美玲.關于機動車污染防治的思考.法制博覽.2014，3（中）.

郗宏勛.我國報廢汽車預測及其回收利用對策研究.湖南大學碩士論文.2012.47.

王光榮.錯時上下班緩解城市交通擁堵的經驗解析.綜合運輸.2011（9）.