新經濟形勢下土地管理創新探討

韋烺++曾宇令

摘要：黨的十八大以來，我國的經濟發展步入穩增長、調結構的新常態，從原先的追求快速增長進入平穩發展，注重環保和生態環境構建，強調可持續發展。本文結合新常態下土地資源需求的一些重大變化趨勢，分析了當前土地管理中存在的突出問題，探討重點領域土地政策創新和制度改革，以保障經濟發展、保護資源、維護和促進民生。

關鍵詞：新經濟形勢；土地管理；創新政策

一、導言

隨著人類社會的不斷進步與發展，管理逐漸發展成一門科學，并成為一項藝術，在一定程度上促進了社會的發展。在當今社會變革逐漸深入的形勢下，社會經濟形態與發展道路正在經歷著深刻的變化，這些變化昭示著一個以信息、知識及智力資源為主要形態的新經濟時代的到來。新形勢下，舊的土地管理模式已滿足不了當今時代各方面發展的要求，急需結合生態文明時代的發展變化對于土地管理進行不斷的創新，更好地發揮土地管理的職能。

二、新經濟形勢對土地管理部門的影響

新常態下經濟發展對土地資源的需求帶來了一些重大趨勢變化，從國土資源需求看，生產性需求趨于減少，生活型、生態性需求顯著增加，總需求仍然居高不下；從國土資源供給看，建設用地從增量擴張為主轉向盤活存量與做優增量并舉；從資源環境約束看，承載力正在逼近“天花板”，嚴格保護和節約利用國土資源是大勢所趨；從矛盾積累情況看，過度依賴“土地財政”和“資源經濟”不可持續，防范和化解風險的意識和能力需要進一步增強；從國土資源管理方式看，正在從側重于行政手段向綜合運用多重管理手段轉變，處理好“放”與“管”的關系成為緊迫課題，因此對土地管理提出了更新、更高的要求。

三、土地管理創新的內涵和必要性

（一）我國土地資源的基本國情

1.土地資源豐富，人均土地資源相對量小。我國的領土面積居世界第三位，是世界人均土地的33.6%，耕地面積居世界第四位，而人均耕地面積是世界人均耕地的45%。

2.區域差異明顯。我國宜農、宜林土地資源分布呈現東多西少，致使相應的生產潛力差異很大。

3.難于開發利用的土地面積大。在中國的土地面積中存在著較大面積的沙漠、戈壁及石山等難于開發利用的土地。

4.后備土地資源少、質量低。由于部分地區經濟、交通的原因，致使當地待開發的耕地資源少，開墾難度大。

（二）土地管理現狀

為了實現我國土地資源的可持續利用、保護耕地、增強土地的生產能力，提高土地利用的生態效益及經濟效益，最終達到土地供需平衡，滿足經濟社會發展需求。對于土地管理應進一步采取相關措施，改善以下土地管理現狀。

1.地方領導土地資源保護意識不足

主要體現在以下幾個方面：1）相關領導針對由于耕地減少帶給農業生產的損失重視程度不夠，沒有及時采取科學、有效的措施進行整治；2）沒有把保護耕地作為考核黨政領導的重要內容，而是犧牲耕地追求經濟利益的最大化；3）一些地區在劃定農田保護區時，通常選擇郊區及重要交通線附近的優質耕地作為城鎮建設的預備地，在原則上存在“劃遠不劃近，劃劣不劃優”的問題。

2.現行的管理機制助長了耕地的大量占用

由于地方土地管理部門的職權范圍小于同級政府，相關法律在土地使用權的規定上不夠完善，造成了土地管理部門難以對違法使用土地的行為進行查處；同時地方政府擁有承擔土地資源公共管理的權力并且是城鎮國有土地所有者，致使地方政府通過可用耕地大量征用、出讓，達到“以地生財”的目的，使得耕地大量被占用，難以達到土地的高效、科學利用。

3.水土流失、土壤沙化、鹽堿化、土地污染現象嚴重

一直以來，由于土地資源保護意識薄弱，缺乏完善的管理體制，再加上法律的支持不夠，導致我國的大量可利用土地出現水土流失、土壤沙化、鹽堿化及土地污染等現象，急劇地減少了我國的可耕用土地面積。

（三）土地資源安全狀況

土地資源安全關系著我國經濟的持續、穩定、高效發展，同時也是國家政治穩定的基礎，因此，對于土地資源安全應該給予足夠的重視程度。而我國由于人口過多，現有的土地資源不能得到充分利用，糧食產量不能滿足社會經濟的發展，就出現了毀林開荒、變草原為耕地的現象。同時，為了最大限度地提高糧食產量，化肥、農藥的大量利用造成土地資源的嚴重破壞。隨著土地及生態平衡不斷遭到破壞，我國的土地資源安全面臨著極其嚴峻的形勢。為了防治土地退化，改善生態環境，增強土地利用效率，急需對土地管理進行改革、創新，最大限度地保護我國土地資源安全。

四、新常態下土地管理需要哪些創新

（一）對于人們思想上的創新

創新必須要有思想上的創新，由思想創新帶動各個方面的創新。目前，要歷史地、辯證地認識新常態下國土資源領域的階段性特征，加大對政府公務人員適應新產業政策思想創新上開展相關培訓，保證決策者和執行者都正確領會中央決策，合力推動新常態下的土地管理工作。同時各級地方政府也要定期組織廣泛的經驗交流活動，增強對于目前我國新常態下土地管理取得的成績以及存在的問題的認識，通過學習先進典型案例，促使自身行為更加切實有效。比如在耕地保護上，國家雖然出臺了相關法律法規及管理制度，通過法律、行政、經濟的手段保護耕地，但效果不佳。

（二）對于管理體制的創新

在市場經濟中，政府的職能主要是調節、監督、管理與服務。中央和省級政府是不直接掌握任何土地的，其主要職能是管理。而省級以下的地方政府，不論層級大小，都直接掌管土地，其職能是既有管理，又有經營。當經營與管理發生矛盾時，由于經營利益涉及地方發展，必然導致管理服從經營，而不是相反。當前土地利用和管理中存在的諸多問題都與地方政府有關，有必要推動土地管理體制改革創新，改變地方政府不依法依規履行土地管理職責。①加大新經濟形勢下對土地管理存在問題相關領域的立法，強化各級政府的職責，如專門制訂《集體土地征收補償條例》、《耕地保護法》等，用法約束各級政府的行為。②要加大力度完善土地垂直管理體制，建議省級直接管理，同時進一步發揮國家土地督察職能，對土地管理不力的地方政府進行問責，以維護法律法規和國家政策的權威。③要加強主動服務，依靠先進的科學技術和手段，大力推進數字國土和“互聯網+”建設，一步一步實現在新經濟形勢下土地管理的創新。

結束語

土地管理創新作為土地管理改革的重要任務，是一項要考慮多種因素，結合具體條件來實施的系統工程，對于在新經濟形勢下土地資源的管理具有極其重要的現實意義。土地管理創新必須基于中國國情，依靠科學與技術手段，借助于國外先進管理經驗，培養長遠的戰略目光，逐步實現新經濟形勢下土地管理模式的創新，以適應當今社會可持續發展的需求。

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