建設財政內控機制的問題、原因與對策

陳中峰

摘要：內部控制是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是實現組織目標的長效保障機制。黨的十八屆四中全會明確要求，強化對行政權力制約的重點是加強對政府內部權力的控制。本文圍繞建設財政內控機制問題展開研究，重點探究了財政內控機制建設存在問題、原因和對策，以期為各地加強財政內控機制建設提供借鑒。

關鍵詞：內控機制；制度設計；信息化建設

財政內部控制起源于企業財務管理。20世紀70年代新公共管理理論主張在公共部門可以采用市場經濟中私人部門成功的管理方法和競爭機制，這為在公共部門管理中引入企業內部控制理論和方法提供了理論指導。

在這一背景下，美國、歐盟、澳大利亞和一些國際組織在理論和實踐層面積極推進公共部門內部控制建設。如1999年美國審計總署（GAO） 發布了《聯邦政府內部控制準則》，率先將內部控制引入聯邦政府體系，成為國際上政府內部控制領域的標志性綱領文件。2004年最高審計機關國際組織 （INTOSAI）發布了《公共部門內部控制準則指南》，成為各成員國審計機關制定和實施內部控制測評準則的基本參考依據。

我國在公共部門財政內部控制理論研究和內部控制建設方面起步相對較晚。在理論研究方面，2000年后國內學者才逐步關注內部控制理論，陳叢林、王敏中（2003）較早明確提出了財政內部控制的定義。在實踐建設方面，我國在2002年推行行政事業單位會計集中核算，2004年實施了國庫集中支付，2005年實施了非稅收入管理改革，直到2012年后，財政部門發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》首次以規范性文件形式要求各地試行內控制度，之后2015年又發布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》。各地積極探索內控制度，其中山東在建設財政內控機制方面走在前列，2016年已經率先實現財政內控機制省、市、縣三級全覆蓋。

黨的十八屆四中全會明確要求，強化對行政權力制約的重點是加強對政府內部權力的控制。財政內部控制是保障行政事業單位組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是實現組織目標的長效保障機制。本文圍繞建設財政內控機制展開研究，具體內容如下：首先，闡述當前財政內控機制建設存在問題；然后，分析存在問題的原因；最后，針對原因，提出政策性建議。

一、財政內控機制建設存在問題

（一）認識不足，建設滯后

財政部、部分省市雖然已經出臺了關于財政內控機制建設的指導意見，但是很多地區依然存在認識不足的問題，不能高度重視此項工作。一些市縣財政部門尚未建立財政內控專門的組織機構，未能及時對相關的職責和權力進行劃分，做到定崗定責。

（二）內控組織約束力差、權威性弱

財政內控組織是單位內部成立的約束機制，與被監督對象是利益共同體，并且其自身既是運動員又是裁判員的狀態，導致內控約束力較弱。另外，從財政部門內部管理業務分工上，資金用途性質和資金分配流程相對專業和系統復雜、信息不對稱等給內部監督帶來困難。即便發現問題，由于缺乏相應處罰辦法，處罰過輕、尺度偏松，導致內控部門權威性較弱。

（三）內控機制不健全、信息化建設滯后

一些財政部門內部控制體系建設不健全，項目管理不科學規范，致使部分崗位分工不明確，各個部門、各科室之間協調性差，沒有建立起良好的溝通合作意識。在執行會記核算、財務管理、資產管理、預算控制、績效評價等項目活動上，都存在一定的問題。信息化建設滯后，對資金的信息監控主要是收支平衡問題，而對系統項目的監控則停留在描述性統計階段，不能對項目的申請、立項、結項等進行全周期的系統監管、項目績效評價。

（四）內控機制的人才隊伍建設滯后

財政內部機制的建立需要“以人為本”。當前，很多財政部門并未單獨設立財政內控機制組織，而是以負責監督檢查工作的同志為主，通過抽調各處室、科室、股室人員，成立內控辦，單位領導掛名，平時并無交流，只是在審計、檢查時才拼湊在一起。對崗位職責、分工、人事管理等模糊不清，缺乏科學合理的人力資源配置和針對性專業業務培訓，導致業務人員綜合素養不能夠滿足內控機制的要求。

二、阻礙財政內控機制建設原因

（一）主觀認識不足

由于我國財政內部控制體系建設開展較晚，很多單位對內部控制的普及程度不高，對其重要性不夠，導致思想不能及時轉變，影響了財政內控機制建設進程。比如茆曉穎、孫文基（2010）， 徐建林（2011）指出，我國財政人員對于財政內部控制的思想認識上存在偏差。張世勛（2012）也指出，我國相關部門在實行財政內部控制時單純追求財政預算收支總量平衡，對于內部控制制度的作用尚未引起足夠的重視，因此思想認識上亟待加強。

（二）內控制度設計不完備

當前，我國財政內部控制機制在制度設計上并不完備，財政部門雖然明確了建設財政內控制度的原則、保障措施，但是尚未明確界定崗位職責，也沒有就實現縱向直接控制、橫向互相牽制的內控體系給出具體指導。如云南省財政廳監督檢查處（2008）指出，由于對控制對象的行為難以界定從而降低了內控效率。徐建林（2011）則指出財政預算、執行、監督尚未實現真正意義上的分離，使得對財政資金縱向監控較難。張世勛（2012）指出，我國財政內部控制缺乏統一規范的制度規定，而且內容不全面，存在制度盲區，也沒有明確內部控制機制管理協調機構和職權，容易引發職能部門之間推諉扯皮的問題。

（三）基層財政內控信息化建設能力亟待提升

財政部門的資金撥付、預決算信息公開、債務管理、項目庫管理、PPP項目監控等信息化建設明顯滯后。基層問題更加突出，很多市縣在年底對賬時依然是手工對賬，系統建設、維護嚴重制約財政工作效率；對預決算信息的披露近年才逐步展開；由于財政困難、信息化建設能力不足，項目庫管理系統建設遲遲不能推出；PPP項目的監控主要是通過財政部門的PPP綜合信息系統，多停留在申請立項階段，后續監管缺失。endprint

（四）財政內控人才隊伍建設滯后

財政部門內控專業化、信息化人才隊伍建設滯后，不能滿足當前強化財政內控監督的管理需要。實際上，由于財政內控工作復雜、對財政運行的潛在風險需要綜合把控，因此需要復合型人才。但是，一些財政部門尚未成立內控組織，或者成立了內控組織是為了應付檢查，流于形式。對財政內控人員的綜合業務培訓缺失，使得內控人員不能滿足崗位需求。

三、加強財政內控機制建設對策

（一）提高認識，強化內控人才建設

領導干部在思想上必須高度重視財政內控工作。加強財政內控機制建設是推進財政管理改革的必要前提，有利于推進新《預算法》關于法治財政、財政預算管理精細化等各項工作；有利于促進財政業務運行公開透明、財政資金高效實用；有利于引導財政干部強化廉政合規意識，提升對業務流程的梳理和優化、提高工作效率和服務質量。因此各級財政部門要加強對業務人員和財務人員的管理理念行為指導，同時廣泛開展內部控制文化宣傳，通過專家講座、專題培訓和知識競賽等各種形式提升內控人員的綜合素質，夯實內控人才隊伍基礎。

（二）完善制度，實現頂層設計

根據財政部的指導意見，加強財政內控建設首先應該建立內控體系，成立財政內控專門機構，定崗定責，明確各部門、單位、各崗位職責。健全各項財政業務管理制度，完善“四本”預算編制執行、收支管理、政府采購等業務流程，做到用制度管人、管事、管權、管錢。其次，加強內部權力制衡。對現有的管理制度和辦法進行修訂、整合和優化，明確控制原則，規范業務流程，形成縱向直接控制、橫向互相牽制、內部循環約束、全方位監督制衡的運行機制。再次，建立內控報告制度，促進信息公開。內控報告要作為財政預決算報告、財務報告重要組成部分向人大、審計部門報告。定期在單位內部進行內控建設總結、并將相關內控建設信息對外公開。最后，建立監督檢查制度。充分發揮全體干部職工的積極性，動員全員參與監督工作；建立部門間相互制衡的監督制度，定期輪崗、定期稽查等措施，防范權力尋租；健全重大事項集體決策制度，強化對領導干部的內部監督；建立財政監管問責制，對出現問題加大問責力度，倒逼內控制度落實。

（三）加強信息化建設，提高內控機制效率

借助現代財政信息系統，有利于實現內部控制建設強調的“制衡”和“控權”。加強重點稅源、企業、主體產業的信息建設；強化財政內部系統的預算指標的信息控制；完善債務管理系統，強化債務風險把控；建設完善項目庫系統，提升對項目的申請、立項、運行、結項等全流程監控。通過信息化固化各項財政業務操作流程，減少人為操作空間。借助系統貫穿于全單位、全流程的跟蹤，方便各類業務信息、風險信息的收集、篩選和輸出，能及時為領導決策提供輔助支持。針對財政運行存在的漏洞和可能出現的風險，探索在各業務流程內嵌人風險監測、預警、報告功能，利用信息系統的自動化、智能化功能，有效提高內部控制效率。

（四）強化執行，保障內控機制落地

在推進財政內控制度建設過程中，各單位應該根據各自主要業務的特征，針對性開展活動。在提高認識層面，要在單位內部定期開展宣傳報道工作，營造良好氛圍；在提升人才隊伍建設層面，加大投入、增加編制，通過綜合業務培訓，提升內控人員綜合素養；在制度設計環節，強化合作、溝通，通過集體討論、外部專家咨詢等形式，完善制度設計；在信息化建設層面，要及時追蹤發現問題化解風險，積極與信息系統的運行維護人員、信息發布者、使用者進行溝通，保障財政內控系統信息得到及時、有效利用。endprint