加強以縣城為重要載體的城鎮化建設對策研究

〔內容提要〕縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是縣域經濟發展和新型城鎮化建設的重要載體，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義，以縣城為重要載體推動新型城鎮現代化建設，是全面開啟社會主義現代化國家建設新征程的重大戰略部署。但隨著大城市和城市群的崛起，縣城的總體發展狀況不容樂觀，主要表現為城鎮化水平低、基礎設施不完善、公共服務供給能力較弱、土地利用效率低以及面臨人才流失、產業發展動力不足等“小城市病”困境，部分縣城還陷入了經濟效率低下且資源利用浪費的惡性循環，甚至出現了蕭條和收縮。本文在總結分析遼寧省以縣城為重要載體的城鎮化的現狀特征和存在問題的基礎上，提出遼寧省以縣城為重要載體的城鎮化建設對策建議，為推動縣域經濟和縣城建設，統籌城鄉發展，實現城鄉共同富裕奠定基礎。

〔關鍵詞〕縣城經濟；城鎮化；遼寧省；對策建議

注：本文系遼寧省社會科學界聯合會2024年度遼寧省經濟社會發展研究課題（項目編號：2024lslybkt-004）的研究成果。

一、遼寧省以縣城為重要載體的城鎮化建設現狀

20世紀80年代以來，遼寧省抓住遼中南城市群建設的機遇，加快城鎮化發展，基本形成了大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局，實現了從規模擴張到品質提升的歷史性飛躍。在城鎮化建設過程中，縣城發揮了重要的橋梁和紐帶作用。截至2020年末，遼寧省共有41個縣（市），占全省縣級行政區劃數的41%，縣域面積占全省土地總面積的75.82%，縣域總人口占全省總人口的40.50%，縣域地區生產總值占全省的26.67%，縣域經濟和縣城建設在全省發展大局中舉足輕重，加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設意義重大。

（一）縣域城鎮化水平不斷提升

至2020年末，遼寧省41個（市）的縣域常住總人口為1724.67萬人，縣域城鎮人口為763.82萬人。自新型城鎮化戰略正式實施以來，遼寧省縣域城鎮化率從2010年的33.32%上升至2020年的44.29%，提高了10.97個百分點，同比全省城鎮化率從62.15%上升至72.14%，兩者的增速基本同步。從具體數據來看，近年來縣域總人口穩中略降，城鎮人口穩步提升，可見遼寧省縣域城鎮化率的提升一方面源于城鎮人口的增加，另一方面源于鄉村人口的流失。

（二）縣城人口首位度普遍較高

據統計，當前全國縣域城鎮化進程中，縣城的集聚作用相對偏小，鎮的城鎮化人口仍占據著多數。2020年，全國縣城城鎮人口約為縣域城鎮人口的50%。而遼寧省的情況則與全國不同，遼寧省41個縣（市）的縣城常住人口為535.68萬人，建制鎮鎮區常住人口為228.14萬人，縣城人口占全省縣域城鎮人口的70%，明顯高于全國（50%）水平，縣城人口首位度普遍較高，總體上形成了以縣城為主導的縣域城鎮化模式。

（三）縣城公共基礎設施不斷完善

近年來，遼寧省縣城城鎮基礎設施和公共服務設施建設力度較大，設施配套水平逐年提升。城鎮交通、通訊、電力、燃氣、供排水、垃圾和污水處理等基礎設施不斷完善；城鎮就業、社會保障、住房、教育、醫療衛生、文化等公共服務體系逐步健全；縣城的輻射和集聚能力逐步提升，城鄉水資源、土地資源、農業基礎、生態環境等支撐條件基本能夠滿足城鎮化發展需要，新型城鎮化效果凸顯，縣城功能品質進一步提升，基本公共服務能力水平逐步提高，城鎮綜合承載力不斷提升，為吸納農業轉移人口和實現就地就近城鎮化創造了必要的支撐條件。黑山縣、桓仁滿族自治縣、盤山縣獲批國家新型城鎮化示范縣。

（四）縣域經濟持續健康發展

遼寧省陸續出臺了《關于加快縣域經濟發展的若干意見》（遼委發〔2006〕9號）《關于全省銀行業進一步加大支持縣域經濟發展力度的指導意見》（遼政發〔2009〕22號）《關于加快縣域經濟高質量發展的意見》（遼委辦發〔2022〕17號）等一系列支持縣域經濟發展的相關政策，有效促進了全省縣域經濟發展，縣域產業結構不斷優化，工業化水平逐漸提高，綜合實力不斷壯大，經濟發展活力不斷增強，為縣城城鎮化建設提供了有力支撐。

1.農業“一縣一業”取得顯著成果

遼寧省自農業“一縣一業”決策制定以來，全省涌現出一批區域特色明顯的農業“一縣一業”，省政府先后評定了25個“一縣一業”示范縣（市）。如東港市2019年獲批國家現代農業產業園，現已成為全國最大的草莓生產和出口基地，是名副其實的“全國草莓第一縣”。同時，遼寧省以數字賦能縣域發展取得積極成效，凌源市、桓仁滿族自治縣成為首批國家數字鄉村試點縣，彰武縣、北鎮市等5個縣（市）成為國家級“互聯網+”農產品出村進城工程試點縣，鳳城市成為全國縣域數字農業農村發展百強縣。

2.產業園區建設取得長足發展

產業園區是遼寧省縣域經濟發展的重要引擎，遼寧省平均每個縣有1.75個產業園區，這些園區在有效引導區域產業集聚、助力縣域綜合實力提升、有效促進縣域經濟結構調整、提高縣域城鎮化水平等方面發揮了巨大作用。如盤錦遼東灣精細化工產業園區、西豐梅花鹿現代農業產業園等特色產業園區持續發展壯大，瓦房店軸承、興城泳裝等20個產值超百億元特色產業集群加快發展，海城市、大石橋市、遼陽縣共建菱鎂產業基地，產業園區的發展壯大有效帶動區域交通運輸、生活消費、金融服務等一系列支撐產業的迅猛發展，直接和間接地吸納本地及周邊就業人口，促進了產業園區與城鎮化的深度融合。

3.“飛地經濟”不斷推進

2018年，省政府出臺《遼寧省支持“飛地經濟”發展的實施意見》，圍繞資金、土地、人才、項目等方面作出13項具體政策措施，并且在北票、喀左等縣區規劃建設“飛地經濟”產業園，為部分不具備發展工業園區的縣（市）發展縣域經濟提供了平臺，并為符合條件的縣域飛地園區提供產業項目資金扶持。隨著“飛地經濟”的不斷推進，各地主動創新發展，“飛地經濟”特色逐漸顯現。目前，遼寧省已設立省級飛地園區70余個，市級飛地園區100余個，簽約落地飛地項目1200多個，總投資2000多億元，“飛地經濟”在各地形成蓬勃發展之勢。“飛地經濟”作為“興鄉強縣”的重要抓手，在推進產業向園區集中、資源集約節約、補齊縣域經濟發展短板、激活縣域發展新動能等方面發揮了重要作用。

二、遼寧省以縣城為重要載體的城鎮化建設存在的主要問題

遼寧省以縣城為重要載體的新型城鎮化雖然取得了顯著成效，但也存在一些問題和短板。隨著大城市和城市群的崛起，遼寧省縣城發展不平衡不充分矛盾突出，縣域經濟發展動力不足，縣城城鎮化質量不高，縣城建設普遍歷史欠賬較多，縣域經濟發展面臨著一些深層次問題和制約因素等，必須高度重視并著力解決。

（一）縣域經濟發展動力不足

1.縣域綜合經濟實力較弱，對經濟增長貢獻率低

2021年，全省41個縣（市）域地區生產總值為7357.2億元，占全省地區生產總值比重的26.67%，較2014年占比33.21%降低6.54個百分點，同時低于全國（38.3%）以及山東、江蘇、浙江、河南等省份。2014年以來，遼寧縣域地區GDP增速從“相對滯后”到“負增長”，年均增長-8.29%，低于全省12.7個百分點，縣域經濟占全省GDP比重年均下降0.93個百分點，對經濟增長的貢獻率也一度下降。

2.縣域經濟發展不平衡，中南部強東西兩翼弱

遼寧省內各縣市縣域經濟實力差距較大，發展不均衡問題突出。2021年，綜合實力排名前三的瓦房店市、海城市、莊河市生產總值分別為934億元、568億元和575億元，而排名最末的三個縣，撫順縣30億元、西豐縣 57億元、新賓滿族自治縣53億元，縣際發展差距較大。限于地域之間的資源稟賦差異，沿海縣（市）和沈大軸沿線地區經濟發展相對較快，而遼東山區和遼西地區發展較慢，瓦房店市、海城市、莊河市地區生產總值之和與遼東9縣（市）和遼西11個縣（市）地區生產總值體量相當。

3.縣域產業層次偏低，產業結構性問題突出

2014年以后遼寧省縣域經濟陸續出現工業收縮現象，一產較為穩定，二產收縮的同時三產有所提升，一、二、三產業結構從2014年的18.05：50.56：31.39調整為2021年的25.53： 30.37：44.1，二、三產業成為拉動縣域經濟的動力源。但產業層次偏低，呈現出一些結構性矛盾，表現為：一產發展方式比較傳統粗放，傳統型二產占比較大，新型產業培育不足，三產發展相對滯后；在遼寧省縣域規模以上工業增加值中，高新技術產業和戰略性新興產業占比較低，不足15%；同時，縣域間產業類別趨同、同質化競爭嚴重。此外，從財政收支來看，經濟增速放緩疊加房地產發展壓力，縣級財政壓力加大，大部分縣城嚴重依賴轉移支付，財政自給率低，財政質量問題比較突出。見圖7。

（二）縣域城鎮化水平和質量不高

1.縣域城鎮化水平較低

遼寧省縣域經濟發展緩慢一定程度上限制了縣域城鎮化的進程。2020年全省縣域城鎮化水平為44.29%，遠低于全國（63.89%）和遼寧（72.14%）的平均水平，縣域城鎮化發展還不成熟，城鎮化水平和質量仍有很大的發展空間。

2.縣域人口收縮嚴重

隨著人口持續向遼中南城市群、沈陽都市圈和沈陽、大連、鞍山等大城市集聚，遼寧省縣域普遍面臨人口減少的問題。縣城作為就近就地城鎮化的重要承載地，有一半的縣城面臨嚴重的人口收縮，在人口流失縣城中又有一半的縣城人口較2010年流失20%以上。這些人口流失縣城多集中在經濟發展水平較為薄弱的遼東和遼西地區，如桓仁滿族自治縣、本溪滿族自治縣、清原滿族自治縣、彰武縣、阜新蒙古族自治縣、建昌縣等，另外還有位于沈陽、大連、鞍山、營口等大城市周邊的縣城，受城市虹吸作用明顯，導致縣城人口集中流向周邊大城市，如新民市、瓦房店市、燈塔市、海城市、蓋州市、大石橋市等。見圖8。

3.人口老齡化問題突出

2020年，全省41個縣（市）65歲以上人口326萬人，占總人口的18.9%，高于全省17.4%的平均水平，同時較2010年增長9個百分點，遼寧省縣城地區早于全省率先步入人口老齡化社會，其中凌源市、建平縣、喀喇沁左翼蒙古族自治縣等30個縣（市）處于深度老齡化社會，黑山縣、撫順縣、莊河市等11個縣（市）已進入超老齡化社會。人口老齡化速度不斷加快，對縣城產業結構調整、服務設施配套、社會保障供給提出更新要求。

（三）縣城發展集聚程度不足

1.縣城整體規模較小

全省41個縣（市）的城區人口平均為13.07萬人，超過20萬人的有8個縣（市），超過30萬人的僅有2個縣（市）。從遼寧省城鎮體系結構中，大中城市發展較好，但20—50萬人口的小城市發展相對滯后。發展壯大20—50萬人口規模的小城市是遼寧省今后一段時期工作的重點，而這個規模的城市主要集中在縣（市）。

2.縣城土地集約利用程度不高

2020年，全省41個縣（市）的城區建成區面積為817.13平方千米，較2013年增加89.93平方千米增長12.4%，平均每年增加12.84平方千米；而同期城區人口減少80.57萬人，降低13.1%，平均每年減少11.5萬人。在縣城人口快速收縮的情況下建成區面積快速擴張，“土地城鎮化”明顯快于人口城鎮化，與此同時普遍存在基礎設施、服務設施、產業項目建設用地供給不足的問題，表明縣城土地利用粗放，土地利用結構不優，土地集約利用程度亟待提升。

3.縣城公共基礎設施供給不充分

縣城的公共圖書館、普通中學和小學、醫療水平、基礎設施等公共服務的配置遠低于城市的水平，無論是數量還是水平都低于全國平均水平；縣城的用水普及率、燃氣普及率、人均道路面積、污水處理率、人均公園綠地面積、建成區綠化覆蓋率、每萬人擁有公廁等指標均比城區要低。如：41個縣（市）建成區排水管道密度均值為5.35千米/每平方千米，低于全省7.24千米/每平方千米的平均水平，縣城平均處理率為95.99%，亦低于全省98.09%的平均水平。

三、遼寧省以縣城為重要載體的城鎮化建設的對策建議

高質量推進遼寧省新型城鎮化進程的“下半篇”，需要在縣域范圍內發揮縣城的重要支撐作用。按照習近平總書記關于縣域經濟發展“三起來”的重要指示精神，全力打造縣城中心增長極，加快推動縣域經濟，聚焦“一個分類、兩大動力、三項供給、四種機制”，全力推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

（一）科學謀劃縣城發展類別，推動縣城差異化發展

在嚴格遵循全省主體功能區區劃前提下，科學把握各縣城的功能定位，分類引導縣城發展方向，推動遼寧省縣域城鎮化實現差異化發展。需要說明的是，全省41個縣（市）中，個別縣城的區位條件是多元的，不是非此即彼。

1.加快發展大城市周邊縣城

要支持法庫縣、新民市、瓦房店市、莊河市、海城市、撫順縣、本溪滿族自治縣、燈塔市、鐵嶺縣等這類位于遼中南城市群和沈陽都市圈的縣城，融入鄰近的沈陽、大連、鞍山、撫順等周邊大城市建設發展，向大城市看齊，高標準嚴要求地補短板強弱項，加快縣城擴容和品質提升，主動承接周邊大城市人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務源疏解轉移，推動與周邊大城市同城化、一體化發展。

2.積極培育專業功能縣城

支持東港市、凌海市、大石橋市、遼陽縣、調兵山市、興城市、綏中縣、寬甸滿族自治縣等專業功能縣城充分發揮自身區位交通、資源要素、產業基礎等專業特長優勢，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，發展成為先進制造、商貿流通、文化旅游、邊境貿易等專業功能縣城。

3.合理發展農產品主產區縣城

推動臺安縣、黑山縣、義縣、北鎮市、盤山縣、昌圖縣、開原市、北票市、建平縣等農產品主產區縣城集聚發展農村二、三產業，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，增強農業綜合生產能力，推進糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區建設。

4.有序發展重點生態功能區縣城

推動長海縣、岫巖滿族自治縣、新賓滿族自治縣、撫順縣、清原滿族自治縣、本溪滿族自治縣、桓仁滿族自治縣、寬甸滿族自治縣、鳳城市等位于重點生態功能區內的縣城積極探索山區庫區等強縣富民新路子，堅持以提供生態產品、保障生態安全為發展方向，加快發展生態經濟，增強高品質生態產品和生態服務的供給能力。

5.引導人口流失縣城轉型發展

推動本溪滿族自治縣、桓仁滿族自治縣、蓋州市、建昌縣、彰武縣、阜新蒙古族自治縣、清原滿族自治縣等人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中。引導人口流失縣城培育特色優勢產業，完善產業體系。推進調兵山市、鳳城市、寬甸滿族自治縣、義縣、大石橋市等資源型縣城和北票市等資源枯竭型縣城產業結構調整升級，加快城鎮基礎設施建設，完善城市功能，提高城鎮化質量。

（二）著力打造產業和教育兩大引擎，增強人口吸納能力

充分發揮產業吸納人口的“主引擎”作用和教育吸引人口的“副引擎”作用，增強縣城人口吸納能力，全面提升縣域城鎮化水平和質量。

1.積極促進縣域產業發展

各縣（市）要立足自身發展條件和定位，選擇1—2個特色優勢產業做大做強，努力發展成為百億“地標產業”集群。支持縣域農業走融合發展之路，堅持特色化、品牌化、專業化主攻方向，培育富有遼寧特色的農業全產業鏈和現代農業產業集群。支持縣城傳統工業由粗加工、中間品、低附加值環節向精加工、中高端、高附加值延伸，推進縣城制造業與現代服務業深度融合，促進縣城工業走向智能化、綠色化和高端化。

2.提升縣城產業鏈創新能力

聚焦縣城特色主導產業，按照“一鏈一圖一策”原則，主動融入遼寧先進裝備制造、石油和精細化工、冶金新材料三大萬億級產業鏈，深度對接全省汽車、輸變電裝備、高品質鋼鐵材料、菱鎂產業、生物醫藥、農產品深加工等千億級產業鏈，深化與鏈主企業“一對一”對接合作，加快培育一批關聯性大、帶動性強的產業鏈優勢企業，打造一批“專精特新”中小企業，培育一批“雛鷹”“瞪羚”“獨角獸”和“啄木鳥”企業。

3.補強縣城產業發展平臺

深入推進“一縣一省級開發區”建設，支持符合條件的縣城建設產業轉型升級示范園區，提升產業園區發展能級，優化重點產業發展方向，積極謀劃重點產業項目，加快推動重點產業集聚式發展。推進園城一體化建設，增強產業承載和項目吸納、帶動就業能力。

4.優化縣城教育資源配置

推動縣城中職教育、義務教育、高中、幼兒園等各階段教育水平和教育質量提質升級。順應城鎮化進程中出現的人口向縣城聚集、農村生源減少、城鎮生源增加的趨勢，不斷完善縣城教育體系，促進一部分村鎮人口進入縣城上學、陪讀和定居。同時，注重縣城高等教育發展，高校的選址適度向遼寧東部和西部地區等經濟欠發達地區傾斜，發揮高等教育對人才的引流作用。

（三）持續優化基礎設施、公共服務、人居環境供給，提升縣城承載能力

補齊縣城各類設施服務短板，是高質量推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的重要內容。各縣（市）要結合縣城發展實際，在基礎設施、公共服務、人居環境方面提供與縣城經濟、人口相適應的“三項供給”，不斷拓展縣城發展空間，持續完善縣城綜合功能，切實提高縣城承載能力。

1.補齊縣城基礎設施供給短板

加快完善全省縣城道路、公交、停車場、充電樁、綜合客運樞紐等市政交通設施，全面優化縣城外圍交通網絡，增強縣域地區與周邊城市聯系，暢通對外連接通道。重點建設新民環線、遼中西部環線、康平環線等外圍區縣環線快速路，外遷穿越城區的G230、G203、G102等國道線位。推動城市更新改造，圍繞縣城市政公用設施提檔升級，改造老化管網和老舊小區，提升防洪排澇、防災減災能力，夯實宜居縣城的硬件基礎，提升縣城對人口的承載力和吸引力。

2.強化縣城公共服務供給弱項

完善醫療衛生體系，加快縣級醫院（含中醫院）提標改造，推動縣中心醫院達到三級醫院設施條件和服務能力。擴大教育資源供給，加快學前教育優質普惠發展，推動義務教育優質均衡發展，深化義務教育學校集團化、學區化辦學，擴大優質教育資源輻射帶動作用，鼓勵職業教育優質融合發展，推進職業教育中心產教融合實訓基地建設。促進養老托育健康發展，建立健全“一老一小”工作推進機制，推進公共設施適老化改造，發展普惠性托育服務。

3.提升縣城人居環境供給質量

加強重要歷史文化載體保護，保護桓仁、北鎮、興城等省級歷史文化名城和海城厝石山、桓仁天后街等歷史文化街區，做好名鎮名村和傳統村落保護工作。加強生態修復和環境保護，強化沈陽都市圈縣城生態環境共保共治，持續推進遼寧沿海經濟帶縣城深度治理，遼西融入京津冀協同發展戰略先導區，縣城筑牢遼西陸海生態屏障，遼東綠色經濟區縣城健全完善生態補償機制。圍繞環境基礎設施提級擴能，實施“以水潤城”“以綠蔭城”“以園美城”“以文化城”，持續提升縣城人居環境質量，打造天藍地綠水清的自然生態。

（四）探索完善“四種機制”，助力縣域農民進城

適時適度合規的機制探索，是高質量推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的有效媒介。遼寧省以及各縣（市）要結合實際大膽探索，找到有利于本地農民進入縣城的機制舉措，為縣域城鎮化高質量發展助力保駕。

1.健全縣城農業轉移人口市民化機制

統籌推進戶籍制度改革和城鎮基本公共服務均等化，加大財政支持力度，推動縣城新落戶人口與原住居民享有同等公共服務。依法保障進入縣城落戶的農民繼續享有土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。

2.建立多元可持續的縣城投融資機制

結合具體縣城的綜合財力、資源稟賦，以及具體項目的經營屬性和收益模式綜合考量，從項目類型、投資主體、融資模式、平衡機制等多維度統籌謀劃，充分認識到目前地方政府財政資金普遍緊張的大背景，要突出重點、有所側重、有所傾斜，把資金、資源用在最需要的地方，要注重防范地方政府債務風險。

3.建立集約高效的縣城建設用地利用機制

按照主體功能定位，劃定落實“三區三線”，合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求，推廣節地型、緊湊式高效開發模式，推動實施土地“增減掛鉤”，創新工業用地供應模式，規范建設用地二級市場，建立節約集約用地機制。

4.建立健全縣域城鄉融合發展機制

發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，推進城鄉空間規劃、基礎設施建設一體化，完善公共服務均等化保障機制，推動農村一、二、三產業融合發展，暢通城鄉之間資金、技術和人才等資源要素流動，促進縣、鄉、村的功能銜接互補，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同富裕。

（作者單位：遼寧省城鄉建設規劃設計院有限責任公司）