水庫移民農地流轉與生計恢復問題及對策研究

李斌++曹生國

摘要：根據2008年和2015年對湖北省丹江口水庫移民的調查數據，總結水庫移民搬遷前后在農用土地的流轉規模、流轉原因、流轉方式、流轉規范性等現狀方面的特點。分析了農村水庫移民土地流轉與生計恢復階段現存的問題，同時提出了完善移民就業與種植技能培訓機制、建立土地流轉相應機構、培育良好的土地流轉機制和利益分配機制等相應對策建議。

關鍵詞：丹江口水庫；移民；農地流轉；生計恢復；對策研究

中圖分類號：F321.1；F224 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）16-3174-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.16.044

Problems and Countermeasures for Agricultural Land Circulation and Livelihood Recovery of Reservoir Resettlement：Based on A Survey of 21 Resettlement Villages of Danjiangkou Reservoir in Hubei Province

LI Bin1，CAO Sheng-guo2

（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 210000，Jiangsu，China；

2.Huaneng Lancang River Hydropower Co.，Ltd.，Kunming 650000，Yunnan，China）

Abstract： Based on the 2008 and 2015 survey data of Danjiangkou Reservoir resettlement in Hubei province， the present characteristics of scale， reasons， mode， normalization of agricultural land circulation before and after reservoir resettlement were summarized， and existing problems in the land circulation and livelihood recovery of rural reservoir resettlement were analyzed. Meanwhile corresponding countermeasures and suggestions such as improving employment and skills training mechanism for the immigrants， establishing appropriate land circulation institutions， cultivating reasonable mechanisms for the land circulation and benefit distribution were put forward.

Key words： Danjiangkou Reservoir； resettlement； agricultural land circulation； livelihood recovery； countermeasure research

為保證水庫移民搬遷后的居民收入，適合移民生產生活方式，降低移民經濟風險與社會風險，有土安置仍是最主流的安置方式之一。土地資源仍然是農村水庫移民生產生活中最重要的資源，農業生產依然是水庫移民搬遷后生計恢復的主要途徑[1]。近年來農村勞動力向城鎮轉移，勞動力在非農產業的經濟效率和收益率逐漸增加，大量勞動力向非農產業轉移，水庫移民在這樣的環境下如何進行土地資源的利用，關系到移民家庭經濟收入情況和家庭代際分工情況，土地流轉成為移民群體土地利用的一種主流方式[2]。

外出務工移民若未在城鎮中獲得長久居住的房屋以及謀生手段，一旦年紀較大同時身體健康狀況不好時，依然要回到農村，安置區土地將會是其主要經濟來源。然而安置區土地在流轉過程中也面臨很多問題，農業經濟發展也存有阻礙，限制著移民群體對土地資源合理利用和分配收益的權利。

1 調查研究概況

根據2008年和2015年對湖北省丹江口水庫二期移民的調查數據，基于筆者所在團隊于2015年7月參與的南水北調中線丹江口水庫移民可持續生計研究項目中的部分調查數據，調研組在湖北省5個區縣的21個移民安置村開展調研活動。移民戶調查問卷共發放填寫240份，收回有效問卷218份，問卷有效率為90.8%。調研過程中，先后進行村級組織與移民代表座談會，對移民村發展情況進行了調查，并深入安置點開展移民戶入戶問卷調查，對搬遷前后移民的土地配置、使用和流轉情況、產業發展情況、勞動力就業和培訓情況進行了調研，總結水庫移民搬遷前后在土地的流轉規模、流轉原因、流轉方式、流轉規范性等現狀方面的特點，分析農村移民土地流轉影響到移民生計恢復與合法權益的現存問題，同時提出了相應對策建議。

2 土地流轉調查結果與分析

2.1 土地流轉比例變化情況

如表1所示，搬遷前，土地流轉樣本戶占總移民樣本戶的16.45%，其中土地轉出戶為3.68%，土地轉入戶為12.77%。搬遷后，土地流轉樣本戶占總移民樣本戶的65.58%，其中土地轉出戶為54.55%，土地轉入戶為11.03%。搬遷后土地流轉比例明顯高于搬遷前，土地轉出率大幅提高，但是土地轉入率仍然較低。調查顯示，搬遷后絕大多數外遷安置移民不以農業生產為主要收入來源：六成左右移民群體將勞動力轉移，外出務工；一成移民群體轉入土地以擴大農業生產規模；三成移民群體不進行土地流轉，由自家人自行耕種。endprint

搬遷后移民群體整體土地流轉比例比搬遷前高出約50%，可見搬遷后土地流轉的積極性被廣泛調動，土地規模利用與資源整合情況比搬遷前有較大提高。搬遷后土地流入比例為11.03%，略低于搬遷前的12.77%。通過分析，主要原因可能是由于農業技能限制、對安置區的市場不熟悉或整合安置區的資源能力有限，移民不敢貿然轉入土地進行較大規模農業生產。搬遷后土地流出比例增長約50%，表明移民群體耕種意愿大幅下降，從事農業生產的勞動力比例也大幅下降。主要原因可能是因為外出務工工資比農業種植收益高，對年輕勞動力吸引力較大。同時搬遷前基本上沒有整村大規模土地流轉現象，但是搬遷后，部分移民安置村組建農業區合作社或者與生態公司合作，采取了整村或大規模的流轉方式，比如大部分移民戶每戶保留有0.013 hm2的菜地（人均承包土地0.1 hm2左右，戶均0.4 hm2左右），其余承包土地全部流轉給了糧食公司或者當地種植大戶，這也是導致土地流轉率大幅增加的原因。

2.2 土地流轉原因

表2調查數據顯示，流轉出去比自己耕種劃算、相關農業技能的缺乏和認為種地太辛苦等是造成土地轉出比例高于搬遷前的主要原因。

搬遷前，土地年租金平均值為3 000元/hm2左右，搬遷后土地年租金平均值為7 500元/hm2左右，搬遷后土地年租金大幅提高，巨大的土地年租金差異，使得更多的移民認為把土地流轉出去比自己耕種更加劃算。移民村的勞動力分配形式基本為：年輕勞動力缺乏相關農業種植技能并且種植意愿較低，更加傾向于外出務工；沒有一技之長的中老年勞動力留守鄉村進行耕種或將土地流轉出去不進行耕種。調查發現，搬遷前土地轉入戶以種植糧食作物為主，部分經濟作物以柑橘為主；搬遷后，由于土地質量和種植結構的變化，特別是主要經濟作物的變化，原有的技能不適應新的環境，而搬遷后的相關農業技能培訓的機會缺乏或者效果欠佳，只有少數掌握新技術的移民群體，有條件地轉入土地擴大再生產，獲得規模性生產帶來的收益。部分移民認為種植收益較低，沒有外出務工獲得的收入豐厚，自己種不好還不如流轉出去，這樣流轉租金和務工收入可以同時獲得。并且隨著安置地區居住環境和生活質量的改善，部分移民群體認為種地太辛苦，在沒有形成規模化經營的情況下勞動收益率較低。

2.3 土地流轉方式

2.3.1 土地流轉的主要方式 在對樣本戶搬遷前后的土地流轉基本情況和流轉原因分析的基礎上，需要進一步了解土地流轉的具體形式——土地的流轉方式。土地流轉方式主要有轉包、出租、借用、互換、轉讓、入股和讓親朋好友耕種等7種方式。

表3調查數據顯示，互換、轉讓和入股3種土地流轉方式，無論搬遷前后，占有比例均低于2%。特別是針對被稱為能夠實現利益共享、使移民能夠拿“三份工資”（土地租金、分紅收入和打工收入）的土地入股流轉方式[3]出現非常少，僅在搬遷后有1.88%的抽樣戶采用此種方式。在調查中，部分移民對這種流轉方式已經有了一定概念，希望能夠在安置區內進行招商引資，大規模開展農地經營入股方式的土地流轉。

無論搬遷前后，土地流轉的最主要方式是轉包、出租、借用和讓親友耕種（不收取租金并以口頭形式承諾的臨時性約定）等。不同的是搬遷前，出租占比35.45%，讓親友耕種占比34.71%；而搬遷后，出租占比71.94%，讓親友耕種占比2.76%。由此可見，搬遷后移民群體更加注重土地流轉的規范性和承包地的經營價值，減少口頭的無租金的流轉形式，大幅增加具有出租合同并按照合同支付租金的流轉形式。除此以外，搬遷后部分安置區采用大規模的流轉方式，比如種植大戶或生產公司大范圍轉入本村農地，甚至由村集體出面與土地轉入企業談判，然后統一簽訂出租合同。

2.3.2 土地流轉的主要轉入方 由表4可見，在土地流轉方式分析的基礎上，針對土地流轉的主要方向進行分析。搬遷前土地流轉的主要方向依次為個人占比66.67%（這從側面驗證了上面關于搬遷前土地流轉主要方式為讓親友耕種）、種植大戶占比31.23%和合作社占比2.10%（進一步說明了搬遷前土地流轉戶加入合作社的較少），而流轉到企業的幾乎為0；搬遷后，土地流轉的主要方向依次為種植大戶占比34.75%、企業（工業園）占比31.66%、個人占比27.98%和合作社占比5.61%。這說明外遷安置區由于屬于平原地區，耕地資源數量較多質量較好，種植大戶也較多，并且外遷安置附近的企業（工業園）的數量較多，發展環境較好，流轉的土地數量也較多。

2.4 土地流轉規范性

由于移民群體的特殊性，移民土地流轉應該比非移民的土地流轉更具規范性，這樣才能更好地保護移民群眾的切身利益，減少移民的抱怨[4]。當然，土地流轉的規范性，一方面是移民自己在流轉土地時，保護自身利益的意識強弱，比如簽訂流轉合同，以避免不必要糾紛出現或在糾紛出現時，有效地保護自身利益；另一方面是村集體組織土地流轉時，是否從移民的利益出發，是否尊重了移民的意愿與意見表達[5]。

由表5和表6可見，搬遷前移民出租土地簽訂合同的比例為17.65%，搬遷后此比例大幅增長為69.68%。但是在簽訂出租合同的群體中，搬遷前的自愿家庭占比92.11%，搬遷后此比例下降為69.78%。“簽訂率增高但自愿性下降”的現象，也一定程度上說明了搬遷前后的土地流轉方式差異。搬遷前以讓親朋好友耕種為主，很少簽合同，但選擇簽訂合同的群體其自愿性很高。搬遷后則相反，雖然以出租為主，簽出租合同比較普遍，但是大規模的全村土地流轉參與企業園等行為時，比較容易強制簽訂合同，違背移民的意愿。這一現象反映出移民在搬遷后，在熟人網絡被破壞和陌生環境狀態下，自我保護意識和契約精神的提高，同時也是移民群體更加在意承包地經營權益和利益的體現。同時也存在另一種情況，由于部分安置區村集體在土地流轉時沒有充分聽取移民意見，導致小部分移民對村集體與企業簽訂的流轉合同“不知情”，存在違背移民意愿強制流轉土地的情況。endprint

強調移民土地流轉的規范性，有利于在面對租金被拖欠或者糧食補貼歸屬等問題時保護移民的合法利益。如土地租金拖欠情況，搬遷后土地流轉出現了租金經常拖欠和偶爾拖欠的情況，表7調查數據顯示兩種情況占比分別為2.91%和13.45%。如果移民在面對租金拖欠的情況沒有簽訂相關合同就很難保護自身利益，此時，鑒于移民的特殊性，往往需要政府出面協調解決。

搬遷前，樣本戶搬遷前糧食補貼平均每年每公頃只有946.8元，但是搬遷后平均每年每公頃達到了1 827.9元，提高將近1倍。但是從對糧食補貼歸屬的調查來看，搬遷前后并不是全部歸屬于移民的。調查顯示搬遷前有20.00%的土地流轉樣本戶的糧食補貼歸土地流轉方所有，搬遷后的也有9.09%。在國家對種糧補貼越來越重視，糧食補貼會越來越多的背景下，如果這個問題不在流轉合同注明，后面可能會引起爭議。同時，在調查中也發現由于糧食補貼主要是針對糧食種植，但是土地流轉后常常用于非糧食生產，糧食補貼可能會被取消，因此，如果相關情況在土地流轉合同沒有說明的話，也可能引起爭議[6]。

3 農村水庫移民農地流轉的主要問題

3.1 流轉土地對移民的生活保障作用降低

通過問卷數據分析和移民訪談了解到搬遷后移民主要收入來源并不依靠農業種植，農業收入占總體收入比例較少。超過半數移民將土地流轉出去，只有一成移民流轉他人土地擴大種植面積。且搬遷后所得土地質量整體不高，地塊分散零碎，不利于耕種，土地產出量較低，在種植技術上，由于移民群體在安置區對經濟作物的種植技術不熟悉導致產量下降，移民安置機構組織的培訓工作并未進入到實際環節，沒有起到預期作用。所以搬遷后移民種植糧食作物的經濟效益較低，同時經濟作物的市場銷路情況不穩定，收益沒有穩定保障。加之年輕一代移民群體缺乏農業勞動技能導致農業勞動力缺乏、外出打工收益較高等其他原因[7]，共同促進土地轉出和阻礙土地轉入，導致移民群體較大部分退出農業生產生活。

土地轉出率高而轉入率特別低，說明安置區的移民群體整體種植意愿不高，土地對于移民的生活保障作用降低。現有移民群體的家庭代際分工情況是：老年人在家種植，年輕人外出打工，由于現階段兩類收入共同支撐，家庭經濟才得以維持現狀。一旦未來老年一代由于年齡和身體狀況無法繼續從事農業生產，而青年一代由于年齡限制、身體健康和技能缺乏等原因無法繼續外出打工，同時幼年一代還未進入勞動年齡時，移民家庭將面臨最大的經濟挑戰與困難[8]。這時，外出打工的就業技能是保障移民收入的主要方式，除此之外土地資源是移民家庭唯一可以維系經濟穩定的途徑，所以增加移民農地收入是保障移民基本生活水平提高的重要環節。

3.2 土地流轉方式單一移民經濟利益受損

調查顯示，搬遷后七成移民采用出租方式流轉土地，其中轉出給工業園或企業、種植大戶、個人的比例約為各占1/3，基本形成了安置區土地規模經營的體系，產生一定規模經營效益，但是這些效益基本流入當地原住居民和企業與工業園，移民群體對安置區適合種植的經濟作物的種植技能不熟悉，同時對周圍市場的了解也并不充分，轉入土地大規模種植經濟作物的做法并不可行。在種植糧食作物方面，雖然相關農業技能相似，但是大田作物始終收益較低，而且移民戶家庭承包地較小，規模效益很難發揮。所以移民群體中種植大戶的比例很小，接近一半的移民家庭都將土地流轉出去。

安置區當地的糧農公司等企業和工業園也是土地轉入的主要方，開展規模經營收益較多，雖然增加了當地居民的就業崗位，但是種植技術和對當地不熟悉的原因移民群體在其中打工就業的比例依然很小。所以安置區域規模經營效益未能在原住居民和移民群體間進行合理分配。同時，農地使用權入股參與農業合作社等先進高效的規模經營方式還未得到大范圍推廣和實施，安置區移民土地資源的經濟效益還有待開發與提高[9]。

3.3 土地流轉規范性較低移民權益受侵害

調查顯示，搬遷后仍有三成的移民群體在土地流轉過程中未簽訂合同等有法律效力的文件，存在極大的土地利用和收益權利被侵害的可能。同時也有三成的移民群體在土地流轉過程中被動參與，強制性參與流轉、被動接受租金價格和出租合同簽訂時間，無法主動發表意見和參與市場交易來運用和維護自己的土地權利。

在問卷調查和群體訪談時發現，因合同規定不清導致移民合法權益受損的情況時有發生，如：由于沒有合同或合同沒有明確規定租金支付的時間和程序出現租金支付拖欠，未在流轉合同中明確糧食補貼等問題，均會引起爭議。由于移民的特殊性，相關權益受到損害容易發生群體性事件和上訪事件，影響安置區和諧穩定。

4 農村移民農地流轉的相應對策與建議

土地資源仍然是移民群體最重要、最長久和最穩固的經濟來源渠道，如何合理利用土地資源，擴大移民群體土地資源收益、規范土地資源利用程序等需要加以重視。

4.1 完善移民群體技能培訓機制

基于安置區當地的土地資源數量有限，人均耕地面積較少的現實情況，綜合考慮部分移民更希望外出打工意愿，就業轉移技能的培訓必不可少，幫助移民掌握就業的一技之長，是目前使得移民脫離土地依然保證生活水平不下降的最為可行的方法[10]。對于部分具有種植意愿和已經不再適合外出打工但依然具有勞動能力的移民，培訓種植技能和提供技術指導幫扶，幫助其合理利用現有土地資源，是保證移民土地收益不斷提高的重要方法。

4.2 建立土地流轉中心保障各方權益

在實施土地流轉機構中建立土地流轉中心使其形成土地流轉幫扶體系和監督機制。在土地流轉的各個環節和過程中，給予指導、服務、協調與監督工作，規范土地流轉各環節與程序的規范性、可行性與便捷性，保證流轉過程中土地轉出方與土地轉入方行為的合法性[11]。規范土地流轉合同，最好由政府相關部門統一制定合同范本，在政策角度保護村民合法利用土地的使用權和收益權，幫助雙方合理劃定各自的權利和義務，規范土地流轉程序并監督其有效實施，減少相關糾紛，并保證后續問題出現后的仲裁和調解時有據可查。endprint

4.3 完善土地流轉經濟市場建設

培育和建設良好的土地流轉市場機制和利益分配機制，發揮市場對資源配置的高效率。在條件成熟時，集體經濟組織應積極引導農民有組織、有計劃地穩步推進，鼓勵和吸收外來資金從事農業開發。鼓勵農業合作社和相關企業的資金投入，鼓勵并嘗試建立移民土地使用權入股或分紅等方式，提高移民群體的土地收益，保障其生產生活穩定。同時也要兼顧公平，正確處理好土地流轉與農民意愿的關系，如在農業開發區內有部分農民不愿意流轉，可采取調換土地的辦法來保證農業開發區土地適度集中，發展規模種植和集中成片開發[12]。有效指導移民群體土地資源與原住村民土地資源的結合利用和規模利用。

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