我國檢察舉報制度探析

戴紅心　傅國

[摘要]檢察舉報制度是將群眾監督與法律監督相結合處理職務犯罪的新型檢察制度，檢察機關從1988年起不斷吸收成功經驗，使相關法律法規逐漸完善。但在新的社會條件下檢察舉報制度也存在缺乏專門法律規制、缺乏對舉報人的保護、舉報獎勵機制不健全、舉報管理機制不到位的情況。因此，文章認為應通過規范舉報立法、增強對舉報人的保護、健全舉報獎勵制度、改進舉報管理機制等方面尋求解決。

[關鍵詞]檢察舉報；現存問題；初步對策

一、我國檢察舉報制度的發展現狀

舉報制度在我國有著悠久的發展歷史，發展至今經歷幾千年的積累和沉淀。檢察舉報制度屬于舉報制度的一種，是懲治貪污腐敗等職務犯罪的有效手段，也是實現公民舉報權的重要方式。檢察舉報制度是檢察機關依靠人民群眾的檢舉揭發，并通過對舉報進行審查處理，從而將群眾監督與法律監督相結合的一種新型檢察制度。這一制度是以監督為本質，以廣大人民群眾為依托，依靠群眾同違法犯罪行為作斗爭，將群眾監督納入法制軌道。我國檢察舉報制度始于1988年，由于經濟領域貪污腐敗問題嚴重，通過人民檢察院自身獲取案件線索十分有限，很多案件無法被查處。為打破僵局、解決問題，深圳市人民檢察院率先建立了第一個舉報中心，發動群眾的力量共同打擊犯罪、懲治貪污腐敗。在當時的社會環境下這一做法對反腐案件的查辦成效顯著，引起了社會各界的普遍關注和大力支持，中共中央更是發文指出：“在各地監察機關和檢察機關都設立舉報中心?！眱H在不到一年的時間里全國就有3600多家檢察院設立了舉報中心，舉報工作不斷地擴展、深入，為檢察機關查辦職務犯罪案件提供了很多幫助，已經成為懲治貪污腐敗犯罪的有力武器和重要手段。

與此同時，通過對檢察舉報實踐過程中遇到的問題和工作實踐經驗的歸納總結，吸收各個地方檢察機關成功的經驗，并結合檢察機關的性質和檢察舉報工作的實際，檢察機關制定了相關的工作規范，對舉報案件的受理、審查、舉報人的獎勵和保護等問題作出規定。從1991年的《最高人民檢察院關于加強舉報工作的決定》到現在的《人民檢察院舉報工作規定》，相關法律文件已有16個。這些文件的出臺不但將原本不完善的舉報工作流程日益完善、細化，而且為檢察舉報工作逐步推向正規化鋪平道路。

二、我國檢察舉報制度現存問題

檢察舉報制度的建立為檢察機關獲得職務犯罪案件線索擴大來源的同時，也規范了群眾監督的程序和途徑。但由于我國檢察舉報制度設立晚，國家又處于社會轉型期，新情況、新問題層出不窮，腐敗之風又起，司法實踐中檢察舉報制度的缺陷逐漸顯現出來，導致檢察舉報制度的作用難以完全發揮，影響了打擊腐敗犯罪的進程和力度。我國檢察舉報制度存在的問題主要體現在以下幾個方面：

（一）缺乏專門法律規制

雖然為了保障公民舉報的順利進行我國已經出臺相關的法律法規，但是相關立法仍存在不少缺陷，主要表現在以下幾個方面：一是檢察舉報的規定效力低。只有《刑法》第254條和《刑事訴訟法》第108條、109條、110條的規定處于法律位階，其他規定多為規章、條例，或是檢察機關的內部規定。若與上位法沖突，就需要讓位于上位法，導致對檢察舉報規定重視程度不夠，不能在社會上獲得群眾的足夠支持。二是相關規定過于籠統?，F行有關檢察舉報的法律規定語言模糊，多屬于原則性的語言，缺乏可操作性，很多問題多用禁止性規則解決，并沒有對違反禁止性規則的處罰措施作出規定。比如在檢察舉報中會出現不實舉報的現象，既影響檢察機關查辦案件，又侵害了被舉報人的合法權益。這種不實舉報的行為無法被誣告陷害罪完全涵蓋，法律對不實舉報的規制又比較模糊，導致權利受侵害后維權困難。三是相關規定繁雜?，F行規定過于分散、不成體系，舉報線索的移送、舉報保密、舉報人保護等工作的規定不完善。各個部門間又針對本地情況制定了相關的實施細則，一些機關在舉報線索的移送及保密工作上銜接不連貫，無法統一協調，案件積壓現象比較嚴重，執行處理結果不到位，使得被舉報問題無法及時解決，群眾喪失對腐敗信息的舉報熱情和積極性。

（二）缺乏對舉報人的保護

舉報人的安全問題是檢察舉報制度能否推行下去的重要前提，如果不能有力地遏制打擊報復舉報人的事件發生，就會傷害到舉報人舉報的熱情，還會導致舉報制度的停滯，降低司法機關公信力。我國雖然有相關法規，但規定不夠細致，而且多限于事后懲罰，無法切實有效地實現對舉報人的保護。主要表現為：一是舉報人信息保密不到位。《人民檢察院舉報工作規定》雖然做出了對舉報人信息嚴格保密的規定，但實際操作中由于收到舉報線索后存在長期積壓、部門間互相移轉等現象，導致舉報人的信息要經過眾多環節。若涉及重大案件的線索更要在部門間往返流轉，經手人員眾多，使舉報人的信息更容易泄漏。被舉報人獲取舉報人信息后往往通過各種手段對舉報人進行打擊報復，其人身和財產安全均處于危險之中。二是保護僅限于事后保護，且保護對象僅限于舉報人，而不包含其親屬。當舉報人遭受打擊報復后才能夠實施追責，事前舉報人應當向哪一機關申請保護，哪一機關承擔保護職責并未明確；保護僅限于人身，實踐中被舉報人多通過各種隱蔽的方式對舉報人及其親屬施壓，擾亂其正常生活，這種情形無法獲得確切證據，也就無法對報復者進行追責。三是補償、救濟難獲得。舉報人在舉報線索搜集過程中支出了一定的財力和物力，這些支出是舉報人為維護國家和社會利益而花費的，如果完全讓舉報人自己承擔必然有失公平。但現行規定沒有對舉報人的補償權作出說明。此外，由于進行舉報而導致舉報人在生活中遭受打擊報復，工作中受到不公正待遇，國家和社會應當通過社會救濟等制度維護受到損害的舉報人的合法權益，從而使群眾愿意也勇于同貪腐行為作斗爭。

（三）舉報獎勵機制不健全

被舉報人往往是國家機關的工作人員，擁有一定的權力，舉報人能夠站出來提供其違法犯罪的線索，就其自身來說要承擔很大的風險。因此，對于這種行為應當予以獎勵。但是有關的獎勵規定存在一些不足：一是獎勵金額較低。目前檢察舉報獎勵的資金主要來依靠政府的財政支持，檢察機關沒有單獨的舉報獎勵資金，導致舉報獎勵經常面臨獎勵少甚至無獎可發的局面，舉報獎勵工作的開展受到制約。二是公開獎勵危及舉報人安全。為了激勵群眾積極舉報，將獎勵情況公之于眾，但舉報人信息遭泄露，人身安全受到威脅的可能性增加，有些人甚至不敢去領獎，同時也打擊了原本想要參與舉報的群眾。endprint

（四）舉報管理機制不到位

一是線索管理方式落后。雖然現在網絡日漸發達，但是市縣級地區受經濟條件限制，設備缺乏，偏遠地區網絡和電話不通，統一的網上舉報平臺和舉報線索的網上分流無法建立，實現舉報線索的網絡化之路還很漫長。二是舉報信息管理混亂。舉報中心隸屬于控申部門，檢察機關受理群眾舉報材料的部門還包括反貪污賄賂和反瀆職兩個部門，這就造成各個部門之間管理混亂，多個窗口接收舉報的局面。對于舉報材料的處理以及舉報線索的審查、反饋等，無法做到嚴格管理和了解舉報信息、信息去向、偵辦進度，反而容易出現案件積壓、查處無果的情況。

三、我國檢察舉報制度完善的初步對策

針對國家轉型期出現的新情況、新問題，必須及時提出對策，使檢察舉報制度成為打擊腐敗犯罪的主要手段并充分發揮作用。

（一）規范檢察舉報立法

當前社會法治不斷完善，檢察舉報制度也必須適應社會發展要求，完善配套立法才能真正使各方權益得到保障。規范檢察舉報立法要完善相關法律規定，切實增強相關立法的可操作性。實際操作中應從以下幾方面著手：首先，推動《舉報法》的制定，增加舉報人的信息保密。若未經舉報人同意且非基于國家需要，檢察機關不能將其信息予以暴露，對其提供的線索應當嚴格保管；增加舉報人作證豁免權，應將舉報人與證人區別開來，舉報人只是提供線索，其提供的線索可以作為證據使用，但不可作為證人出庭質證。其次，完善刑法中涉及舉報人權利的規定。對于非國家工作人員對舉報人實施報復的行為進行規制，同時被保護的主體不應僅局限于舉報人自身，對其人身、財產及親屬都應該實施事實上的保護。另外，加大對舉報人實施報復的制裁力度，使其不敢對舉報人實施侵害。最后，統籌相關法律法規，做好銜接工作。對于不同法律法規之間的重復甚至沖突的規定及時進行清理和制定，過于抽象和操作性不強的規定要求立法者及時進行解釋、細化。

（二）增強對舉報人的保護

首先，在檢察機關內部做好舉報人信息的保密工作。司法實踐中，人民檢察院熟知舉報人的具體情況，由于現行檢察舉報制度并不完善，群眾進行舉報手續繁多，信息保密機制不規范，導致舉報人的個人信息被舉報人獲知，使舉報人處于被打擊報復的危險境地。因此在實踐操作中應將舉報人的舉報材料和信息作為密件，除非基于檢察機關辦理案件的需要，任何人不得隨意調取舉報人的身份信息；同時，在查辦案件過程中也不得隨意向他人出示與舉報人身份相關的證件，以防暴露其身份信息。此外，應建立舉報信息專人負責制，加強對舉報材料和舉報人信息的管理，將責任落實到個人，以防在實際工作中多人經手，造成舉報材料的遺失、泄漏、被銷毀等現象出現。對于泄漏舉報信息的行為應嚴格按照相關規章制度予以懲處，維護舉報人的信息安全。其次，加強對舉報人的事前保護。在檢察機關內部設專門的保護機構，一方面檢察機關可以通過掌握的舉報信息分析出可能的危險來源，從而制定出相應的保護措施。另一方面，由檢察機關內部組成保護機構可以保證信息的聯動性，保證檢察機關全程參與檢察舉報的各個階段。舉報人保護工作的有效實現直接影響舉報制度的社會效果，只有做好舉報人的保護工作，才能鼓勵更多的群眾參與貪污腐敗的舉報工作。也可以在以后的工作中吸收舉報人提出的建議，逐步完善舉報人保護工作。最后，加大對舉報人實施報復者的打擊力度。當前我國報復陷害罪的犯罪主體范圍窄，不利于打擊實施報復陷害者，更打擊舉報人的舉報熱情，因此應當將報復陷害罪的犯罪主體擴大至包含公司、企業、事業單位、社會團體等非國家機關工作人員。對于采取暴力或暴力威脅舉報人及其近親屬的行為也應予以處罰，追究其相應的民事責任和行政責任，嚴重者予以刑事處罰。另外，對于通過調動舉報人及其親屬職位或降低工資待遇等使其遭受不公待遇的隱形方式報復舉報人的，即使不構成犯罪，也應當由檢察機關提出相關建議，由其主管部門對行為進行處理。

（三）健全舉報獎勵制度

首先，完善舉報獎勵程序，細化獎勵發放程序，使之具有可操作性。從舉報獎勵的通過、審批到發放、備案都應當有相應的操作流程，明確舉報獎勵經費的來源及管理機關，使各地執行獎勵發放能有統一有效的程序可循。其次，避免公開獎勵。公開獎勵實質上是將舉報人公之于眾的做法，會讓舉報人有所顧慮而不敢去領取，失去了獎勵設置的意義?？赏ㄟ^保密的途徑對舉報人實行隱匿個人信息的方式發放獎勵，例如通過向銀行卡轉賬的方式完成舉報獎勵的發放，無疑是對舉報人的多層保護，使其能夠安心實施舉報行為。最后，規范獎勵標準。獎勵金額不應僅僅依追繳的贓款而定，瀆職類案件可能沒有贓款存在，對于舉報瀆職類案件的舉報人的獎勵可能會存在不公，因此制定獎勵細則應當綜合考慮追繳數額、被舉報人被判刑期、對社會所造成的影響以及舉報人對于案件偵破幫助大小等因素。

（四）改進舉報管理機制

一是加快市縣級人民檢察院的信息化建設，購置相關辦公設備，實現各級檢察院舉報中心之間的信息互通。通過建立網絡線索管理平臺，對舉報信所進行系統化管理，既有利于舉報線索網上分流，也有利于舉報人信息保護。二是實行舉報中心統一管理。對外只有舉報中心受理舉報材料，反應案件動態。舉報中心接收舉報后負責案件的下一步流轉，跟相關的自偵部門聯系，記錄每一個舉報線索的受理、審查、分流、辦理情況，及時向舉報人反饋查辦動態，并將受理動態上傳至舉報信息動態平臺，且信息上傳時間應限制在動態變化24小時之內，方便舉報人及時了解、查閱，還能督促檢察機關及時處理舉報，防止工作人員拖延、敷衍，擱置相關線索。

[責任編輯：張東安]endprint