認知視角下高校教育專項經費績效管理研究

張小玲+浦科學+付亞蘭

摘 要：隨著我國教育經費投入的逐年增多，其使用效率和效果越來越受到社會的關注。通過引入心理學中的認知理念，從認知視角出發厘清高校教育專項經費績效管理中的內在機理，基于“認知—行為—績效”研究方法，探討當前績效管理的現狀，從而挖掘出其中的癥結所在，為我國教育專項經費績效管理相關政策的制定與完善提供理論依據，同時也對推動教育專項經費績效管理健康發展提供指導。

關鍵詞：教育經費；績效管理；認知理論；風險評估；內部控制

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）27-0068-03

隨著我國財政性教育經費投入的逐年增多，其使用效率和效果引起諸多爭議關注。因此，如何加強教育專項經費管理，厘清資源投入效果，提高經費使用效率，保證資金安全，是我國政府及普通高校迫切需要關注和解決的問題。

教育專項經費投入與產出間的關系是間接的、不易察覺的、難以描述的，基于此，本文引入心理學上的認知理論，通過對重慶市部分高校教育專項經費管理現狀進行問卷調查，從事前預算、事中監督、事后結果及績效跟蹤等方面分析政府管理人員、高校管理人員、經費預算和使用人員等不同群體對教育專項經費的認知程度，沿著“認知—行為—績效”的思路，挖掘出其中的關聯關系，總結現狀，發現問題，為教育專項經費使用效率最大化尋求理論與現實支撐。

一、相關概念界定

（一）教育專項經費

本文所研究的高等學校教育專項經費是指財政部于2013年12月30日印發的新《高等學校會計制度》（財會[2013]30號）中所規范的財政補助收入及上級補助收入中的教育專項經費。具體包括兩部分：一是財政補助收入科目下核算的功能分類為“教育”的項目支出補助專項經費；二是上級補助收入科目下核算的專項資金收入。

（二）認知

認知（Cognition）在心理學中，它指的是通過形成概念、知覺、判斷或想象等心理活動獲取知識的過程，即個體思維進行信息處理的心理功能，被更多地用于分析人類的特定行為。

本文中“認知”主要關注的是個體對于高校教育專項經費績效管理的接受和認識程度。教育專項經費涉及的個體主要有預算及使用人員、高校管理人員、政府管理人員。

（三）行為

行為（Behavior）在心理學中指的是人類在生活中表現出來的生活態度及具體的生活方式，它是在一定的物質條件下，不同的個人或群體在社會文化制度、個人價值觀念的影響下，在生活中表現出來的基本特征，或對內外環境因素刺激所做出的能動反應。

本文中“行為”具體指教育專項經費預算及使用人員、高校管理人員、政府管理人員對教育專項經費的態度及所做出的反應。

（四）績效

績效（Performance）是指組織、團隊或個人在一定時期內的投入產出情況。績效管理是指各級管理者和員工為了達到組織目標共同參與的績效計劃制訂、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果應用、績效目標提升的持續循環過程，目的是持續提升個人、部門和組織的績效。

本文具體指教育專項經費績效管理，它包括事前預算編制、事中執行控制、事后決算考評三方面。

二、當前普通高校教育專項經費績效管理現狀及成因

由于經費的多樣性、動態性及使用環境的復雜性、不確定性，教育專項經費的管理很難做到完全理性。教育專項經費的預算及使用人員、高校管理人員、政府管理人員等往往只能依靠各自對事務的認知來做出判斷，決定實施行為，進而影響到教育專項經費使用績效?；谌咧g的緊密關系，本文以“認知—行為—績效”為主線，通過對政府管理人員、高校管理人員、教育專項經費的預算及使用人員進行問卷調查與訪談，得出結論（如下表所示）。

由于不同的個體對教育專項經費管理的認知不同，導致其做出的決策及管理方式不同，進而影響教育專項經費使用效率，本文認為當前教育專項經費管理存在如下問題：

在政策層面而言，由于當前教育專項經費種類較多，涉及面較廣，尚不存在統一規范的專項經費管理辦法，增加了高校管理人員及經費的預算及使用人員對政策的把握難度，加之高校自己獨特的管理規定束縛，常常會導致經費無法按預算支出，甚至無法報銷的情況。同時，教育專項經費項目申報任務往往在布置后不久即要求提交預算，導致高校的申報時間較為倉促，預算不能建立在充分調研、多方論證的基礎之上，更不能全面考慮項目執行及單位發展前景，容易造成預算與實際情況相差甚遠的局面。此外，當前對教育專項經費的監督體系也不夠完善。

在高校層面而言，由于當前高校普遍存在“重立項、輕管理、重建設、輕機制”的情況，一些高校管理人員過多地看中申報是否通過、專項資金投入規模、資金分配及使用，并未結合自身的發展需要進行充分調研及論證。高校預算編制實行歸口管理，缺乏統籌，導致預算不太精細，甚至喪失科學性。經費到位后，缺乏資金使用、執行、監督、評價等制度，內部控制規范體系及教育專項經費管理風險評價機制不健全，控制活動不嚴謹，導致預算編制不細化，執行不嚴格，決算流于形式。

在績效管理層面而言，當前對教育專項經費績效管理僅僅停留在對財務指標的考核評價上，績效評價結果不能全面、動態地反映高校教育專項經費真實的管理情況。且當前高校普遍缺乏績效管理方面的人才，也存在對績效管理不夠重視的狀況，往往造成績效目標制定、計劃執行、績效評價、結果反饋等環節相互脫節，不能協調統一，尚未形成成熟的理論指導體系。同時，由于教育專項經費及教育的特殊性，導致績效很難馬上評估。如學科建設經費的使用，經費用完后可能根本看不到什么效果，直到幾年后，甚至十年后才能見效；有些項目的建設需要天時地利人和，如人才引進項目，不是學校愿意引進什么人才就能馬上引進，而是需要經過考察，且雙方都同意的情況下才可實現，往往需要較長時間，導致在項目規定的時間內無法完成既定目標，嚴重影響經費使用效率及績效管理。endprint

三、加強教育專項經費績效管理的對策

（一）自上而下，轉變觀念，完善規章制度

政府部門改變現有立項制度，對教育專項經費統籌規劃，建立一套統一的管理制度，設立一套完整的教育專項經費管理理論體系。為了充分發揮經費使用效力，建議拓寬經費使用范圍，甚至可以不受高校特有政策的影響，采用開放式結項的方式，實行過程監督，本著經費使用效率大于形式的原則，可參照科研經費管理改革，控制設備的采購量，考慮人員性支出因素，以期激勵高校加強經費管理，最大限度地發揮經費使用效率。

高校應該重視教育專項經費管理，樹立績效管理理念，徹底擺脫“重立項、輕管理、重建設、輕機制”思想的束縛，重視教育專項經費績效管理人才的培養，制定適合自己的教育專項經費績效管理制度，確保經費立項充分論證，預算編制嚴謹精細，監督控制及時到位，績效管理科學系統。

（二）由弱到強，逐步推進，加強預算管理

財政部于2011年7月5日發布的《關于推進預算績效管理的指導意見》第3條指出：“逐步建立預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用的預算績效管理機制?！?/p>

加強高校教育專項經費預算管理，一切從源頭抓起。第一，要正確認識預算工作的重要性，提前謀劃，合理安排預算工作。高校要抓好預算編制的宏觀控制，對于申報的項目，要進行嚴格且深入的調研，綜合考慮項目的可行性及同類項目預算的執行情況，結合單位自身的發展目標，科學合理地編制預算，切忌盲目和倉促的“拍腦袋”現象。第二，要實行嚴格的預算審批制度，以便于政府部門把握項目立項的可行性和必要性，同時，為教育專項經費預算在高校的正常執行提供進一步的保障。第三，要建立完善的預算編制體系，制定預算編制指導性文件及預算編制標準，成立囊括各專業的預算編審小組，明確項目預算責任制，第一責任人對項目實施過程中出現的情況承擔直接責任，進而提高教育專項經費預算的嚴肅性。第四，要加強項目的預算控制，實施過程跟蹤。政府部門要采取各種措施強化對教育專項經費的監管，高校也應適時監控預算的執行情況，財務人員應全程參與資金的管理，隨時提醒項目經費的使用者關注經費使用進度及結余情況，必要時可以在一定范圍內實行預算信息公開，在進一步規范項目經費使用和管理的同時，也可避免項目經費出現緊張與浪費共存的現象。

（三）從無到有，高度重視，實施內部控制

對于教育專項經費內部控制，高校要建立并落實教育專項經費使用、執行、監督方面的經濟責任制；健全內部控制規范體系；完善教育專項經費管理風險評價機制，并進行風險識別和分析；預算編制精細化，預算執行嚴格化，決算考評績效化；形成有效的溝通協調機制，保持經費管理信息暢通無阻。

對于教育專項經費監督，高校要加強審計力度，必要的時候可以采取內部審計與社會審計相結合的方式，同時也可適當加強院系及職能部門的監督責任。

（四）由表入里，逐漸滲透，貫徹績效管理

加強教育專項經費績效管理，各級管理者首先要樹立績效管理理念，改變過去“重立項輕管理”的思想，在立項前充分論證，嚴格預算編制，加強經費監管。其次，要建立一套系統科學的績效管理制度，從績效目標制定、預算編制、項目執行、監督管理、績效評價、結果反饋到目標提升等環節都要面面俱到，確?？冃Ч芾砀鳝h節協調統一，實現績效管理持續良性循環。再次，績效管理標準切忌整齊劃一，要兼顧靈活性和固定性，確?？冃гu價結果能全面、動態地反映學校教育專項經費績效管理的真實情況。最后，要加強績效管理人才的培養，加大績效管理政策的宣傳力度，進而加快我國高校教育專項經費績效管理理論體系的發展步伐。

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[責任編輯 陳丹丹]endprint