城鄉統籌目標下我國農村養老服務體系建設的政府責任探究

朱吳瓊

摘要：

隨著社會主義市場經濟的深入發展和人口老齡化程度不斷加劇，我國農村養老服務體系的問題日漸突出。同時，隨著城鄉養老服務體系改革的深入，政府在農村養老服務體系建設中的責任卻存在著法律、財政和管理等方面的缺位，農村養老服務體系制度的發展仍不完善。本文主要研究城鄉統籌目標下我國農村養老服務體系建設中政府責任的政策體制責任、財政投入責任、組織管理責任以及監督考核責任，得出在借鑒國外經驗的基礎上，完善農村養老服務體系建設的政策制度，加大多元化財政支持、加強各級政府的組織領導、強化監督管理責任及建立合理有效的考核機制，可以確保從根本上解決廣大農民的養老問題，達到保障社會生活、國家政治的安定以及經濟的持續發展的效果。

關鍵詞：城鄉統籌；養老服務；政府責任；持續發展

一、緒言

農村養老服務體系建立與完善不僅僅是農村社會保障體系所需完善的主體部分，而且關系著提高和完善農村社會保障制度，然而社會保障服務體系重點強調國家責任，需要依靠政府力量來完善中國新型養老服務體系，政府力量最重要的部分是完善政策、財政支持、強化管理和加強監督。同時，隨著城市化進程的加快和人口政策的影響 ，農村的人口結構正逐步老化，農村家庭保障日益受到越來越大的沖擊，農村人口對養老服務的需求越來越緊迫，所以政府在農村養老服務體系建設中承擔著必不可少的責任。

二、城鄉統籌目標下我國農村養老服務體系建設中政府責任的現狀

（一）我國農村養老服務體系差異較大

1、地區差異性較大

由于市場經濟的快速全面發展，導致大部分地區出現集體經濟逐漸弱化的現象，農村集體補助缺乏保障，目前的養老制度缺乏應有的互濟性。另一方面，對養老保險制度的實施由各級地方政府來制定，所以當前農村養老服務體系的建立還處于起始階段，由于不同地區的經濟差異不盡相同，而中央政府又對具體的實施策略未能做出詳細的實施步驟等原因，導致地方政府常常會對中央政府的相關政策做出修訂，這些修訂以犧牲農民的利益實現自身的利益。

2、個人差異性較大

由于現行的農村養老服務制度是采取農民自愿繳費方式而非強制實施繳納，且以縣級為單位進行統籌，由于農民受經濟收入因素制約，不是人人都愿意參加養老保險，導致投保率過低、投保金額差距大，從而影響制度運行的效率，導致不同投保金額農民的個人賬戶積累額相差較大。然而政府在進行養老保險補貼時，如果沿用集體補助的方式進行調節，對高收入者少補貼、低收入者多補貼，這樣又會降低農村人口對投保的參與性，使政府出于一個糾結境地。

（二）政府組織管理體制不夠完善

1、缺少法律的規范性和強制力

以農村養老服務體系實施情況以及其本質來看，它屬于將農民的收入進行再次分發的社會政策，這種分配方式一定會涉及到不同經濟群體之間的利益再分配的棘手問題，要保證這一利益再分配的合理性和穩定性，需要完善制度體系對利益受損群體強制性的約束，對受益群體進行有效的保護。

2、政府管理體制疏松

由于政府沒有一個健全且完善的農村養老服務管理制度，致使原本以對其缺乏信心的農村人口現在對其的更加不信任。從保費的收取到基金的保管、運營和發放，沒有形成良好的制衡機制，造成了基金管理上的漏洞。另一方面，多數地區農村養老服務的具體運作者是當地地區民政部門，而民鎮部門缺乏相應的自主權，行為受到地區政府的限制，致使在其運作上不完善。

（三）政府財政籌資機制不明確

政府籌集資金的行為缺乏必要的制約與指導準則，其導致了地區政府財務責任的不確定性、缺乏整體補貼、投入的資源不夠等，最終導致農村養老服務制度變成了個人積累。絕大多數農民參保的金額都是由自己交納， 這就使得本來就積極性不高的農民越發對制度喪失了信心。地方財政在這一過程中基本是缺失其職責的。目前中央政府財政負擔過大是由于中央與地方財政責任的不明確所造成的。

三、城鄉統籌目標下政府在 農村養老服務體系建設中的基本責任

（一）政策責任

城鄉統籌目標下，政府承擔著農村社會保障、建立養老保險制度及管理運營的應盡義務，是農村養老服務體系促進與完善的重要承擔者。只有政府從共同利益出發以有利于農民經濟的再分配的養老保障制度以及配套措施，才能實現農村人口從由家庭等非正規養老制度向社會養老保障制度的轉型，市場機制和社會機制在這件事上起不了支點的作用，這樣才會從根本上完善我國農村養老服務體系制度。

（二）財政責任

農村養老服務體系作為社會保障的公共產品，從運行的根本需要來看，財政因素是制約其發展的最關鍵因素，而財政責任也是政府的第一責任。然而導致農村養老保險缺乏社會保險的主要原因正是由于財政沒有盡到其應盡的義務。政府財務缺失責任主要表現在其資金的支持力度不夠，財政責任沒有明確的下達，這導致了很多地方農民的養老保險沒有得到政府的集體補助政策。

（三）組織管理責任

社會養老保險服務與商業保險兩者不同之處在于政府投入其中與其共同管理。農民群體人數占全國總人口的一半以上，他們經濟收入低，可支配資金缺乏組織資源，政府應當擔負起農村養老保障的組織和管理的主體責任。政府應當按照法制化、規范化和高效能的原則，建立完善的管理機構，整合各種資源，并構建適合農村養老保障體系的管理體系。

（四）監督管理責任

政府對城鄉統籌農村養老服務建設是擁有著多重身份的，它不僅扮演者更是是組織者，同時也具有監督者的責任。政府的監管責任主要表現在三個方面。一是保障農村養老保險監督機制的建設。其重要的作用在于保證養老服務的具體實施，并在法律法規的引導下進入養老資金的運作與管理，確保其正常進行。二是完善農村養老服務體系的監察與運轉制度，確保其實在有效有序的情形下運轉。三是不斷提高農村基本養老保險的運轉效能使其能高效運轉。endprint

四、完善城鄉統籌目標下我國農村養老服務體系建設中政府責任的主要措施

（一）建立相應法律制度，完善政策體制

任何制度的執行必須要有法律的先行指導才能起作用，因此農村養老保障制度的建立及改革想要成為明確的 、肯定的和規范的制度，必須要上升到法律制度的約束層次。農村養老服務體系作為解決農民老年生活問題的根本制度，需要政府來建立法強制推行，并保證全面實施。

（二）加強政府的組織領導作用

加強城鄉統籌目標下我國農村養老服務模式是不斷增加政府服務性的根本需求。在城鄉統籌下農村養老服務體系實行中，需要形成從基礎人群到高層人群之間高度統一的思想認識，更要全面認知新目標下農村養老保險任務的困難與其迫切，并強化政府的服務意識，主動做好與其建設相關連的任務。

（三）強化政府監督管理作用

從世界其它國家的農村養老服務體系的建設與發展來看，每個國家的政府都會在其養老服務的建設與發展中起到相應的作用，養老服務體系的建設與發展都會受到其國家政府的監管，而且其國家政府也會在其國內設有專門的部門去監管其運作，如社會保障部或社會保險總局。

（四）注重政府考核機制

在不斷充實農村養老服務的各種制度的同時，要更加注重政府在農村養老服務發展中的各項考核機制的轉變。在以往的政府績效考核中，單純地追求某些單一指標，是一種十分片面的行為。在新的城鄉統籌體系下，政府要不斷地完善績效考核體系，把民生和民意等更貼近農民生活的指標作為政府績效考核的重要內容。政府績效的考核不僅是政府獨立考核，政府以外其它各個社會群體對其的監察也尤為重要，將各個獨立的群體包含進來，有利于聽取各個方面的意見，使農村社會養老保險投保額度和投保人數等要素成為考核的重要內容。

五、結語

隨著我國社會經濟的不斷發展，整個社會將發展的更加繁榮，人們對于自身的考慮也將逐步加深，但是隨著人口老齡化的加劇，養老問題將會成為一個重要的議題。尤其是農村養老問題，城市的發展與擴大，農村人口的不斷遷移，導致農村所留人口多為婦女兒童和老人，其中老人將占絕大多數，因此完善農村養老問題將會很艱巨。在農村養老問題中，政府所需承擔的責任將會更多，更困難。

首先，城鄉統籌目標下農村養老服務體系建設中政府責任的強化，可以使我國的農村養老服務體系更加完整，建立健全的農村養老服務體系，建設更全面、更基礎、更深層、更發展的農村養老服務保障。其次，政府責任的完善可以解決農村人口對養老服務的迫切需求，保障農村家庭養老保險得到可靠推行。最后，政府責任的完善有利于緩和社會矛盾，促進社會穩定，增進政府和農村之間的和諧，有利于構建文明城市，推進和諧社會的發展。

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（作者單位：安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230601）endprint