論我國法律監督的歷史淵源與走向

唐張+梁鴻飛

摘要：法律監督源于對蘇聯檢察制度的學理概括，其本意是將檢察機關賦予為維護國家法制統一的擔綱者的使命。由于一般監督權乃是法律監督權的核心，自1979年這項權力劃離檢察機關之后，整個法律監督權的運轉就顯得非常薄弱，尤其是職務犯罪偵查權完全倚賴紀委的“雙規”措施。所以，檢察機關的職務犯罪偵查權轉予新成立的國家監察委員會乃是無奈中的必然，也是統一反腐、法治反腐的大勢所趨。不過，法律監督作為一項憲法原則，其能否有效實施關系著國家法制的統一程度，任其不斷消弱絕非明智之舉。是故，就應當再次賦予檢察機關一般監督權，強化公益訴訟權的運用，保留侵犯公民基本權利的職務犯罪偵查權，推進檢察一體化的進程，通過這些改革措施來重振法律監督權。

關鍵詞：法律監督；檢察機關；國家監察委員會

中圖分類號：DF84文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）04-0100-05

根據《憲法》第一百二十九條規定，檢察機關是國家的法律監督機關，亦為維護國家法制統一的擔綱者。從某種意義上來說檢察機關的法律監督權運轉即為憲法的實質性實施。然而，在1979年《人民檢察院組織法》和1982年《憲法》中，上述表明檢察院一般監督權的條文被取消了；到1996年之后經濟犯罪偵查權也被劃給公安機關；現在職務犯罪偵查權也將要由新成立的國家監察委員會負責，檢察機關的法律監督權似乎已被分解殆盡了。在這樣的情形下，檢察機關的法律監督該向何處去乃是我們要認真探討的問題

一、我國法律監督的歷史淵源與制度演變

回溯歷史，自1949年開始，我國檢察制度的構建開啟了以蘇為師的本土化進程，其中列寧的思想和主張產生了較為深遠的影響[1]。在前蘇聯社會主義國家建立初期，在缺乏法制歷史傳統的社會背景下，又面對各聯邦執法不統一，官僚主義和形式主義等比較突出的問題[2]，列寧主張通過構建一種全新的檢察制度來維護國家法制的統一。他指出：“檢察長有權利和有義務做的只有一件事：注意使整個共和國對法制有真正一致的理解，不管任何地方差別，不受任何地方影響?！盵3]702正是這一思想奠定了前蘇聯甚至可以說社會主義國家檢察制度的基石。到1936年，檢察機關維護國家法制統一的定位更是被寫進蘇聯憲法?！短K聯憲法》第一百一十三條規定：“蘇聯檢察總長對于所有的部和這些部所屬的機關以及每一個公職人員和蘇聯公民是否嚴格遵守法律，行使最高檢察權。”

而“法律監督”一詞正是源于李六如先生對于蘇聯檢察制度的學理概括，他在1950年的《檢察制度綱要》一書中指出：“蘇聯檢察的主要任務，除鎮壓破壞分子及一般刑事偵查和公訴之外，還參與民事訴訟。這不過是他們任務中幾分之幾而已。其最重要、最廣泛部分，則是在于法律監督。例如，對法院之裁判，對內務人民委員部所管之勞動改造場所，對各級政府以及軍事交通機關之決議、命令、對公務人員及人民行為是否合法等都有過問、抗議、控告、公訴之權”[4]835從這一點看，前蘇聯的檢察制度構建恰恰是列寧思想的具體化實施。由此可以發現，一是法律監督的實質乃是監督法律的統一實施或遵守[5]，而檢察機關則是以法律監督者的身份出現；二是當檢察機關或檢察長的權力被設定為監督法制的權力，那么傳統意義上的檢察權便與監督權融為一體，并始終以監督為原則、為指向。

我國1954年的《憲法》與《人民檢察院組織法》雖然沒有明確檢察機關是法律監督機關，但1954年《憲法》第八十一條規定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權?！边@實質上就是將檢察機關定位為“監督法制的機關”，即法律監督機關。而1954年的《人民檢察院組織法》除了在第三條再次重申1954年《憲法》的第八十一條規定外，在第四條更是將一般監督權、偵查監督權、審判監督權、監所監督權以及刑事、民事等訴訟權力皆賦予檢察機關，由此也構建形成了較為完整的法律監督權。顯然，在前蘇聯以及我國的語境下，檢察機關就是法律監督機關，檢察權就是法律監督權。

然而，隨著“文化大革命”的開始，我國法制遭到極大破壞，作為監督法制的檢察機關自然也難以幸免，1975年《憲法》直接將檢察機關的職權轉移給公安機關，法律監督權就此消失。直到“文化大革命”結束，撥亂反正開始，檢察機關的重建才開始提上日程。葉劍英在1978年的《關于修改憲法的報告》中指出：“鑒于同各種違法亂紀行為作斗爭的極大重要性，憲法修改草案規定設置人民檢察院。國家的各級檢察機關按照憲法和法律規定的范圍，對于國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守憲法和法律，行使檢察權?！盵6]33-34可見，鑒于“文化大革命”的慘痛教訓，葉劍英十分重視檢察制度的恢復與重建，而且還主張保留過往的一般監督權傳統。通過政治動蕩的反面經驗，也可知法律監督對于國家法制建設、法治發展的意義重大，不可或缺。

不過可能是鑒于當時的政治歷史環境，在重建檢察機關時，彭真同志主張：“檢察院對于國家機關和國家工作人員的監督，只限于違反刑法，需要追究刑事責任的案件。至于一般違反黨紀政紀并不觸犯刑法的案件，概由黨的紀律檢查部門和政府機關去處理?！盵7]最終，1979年《人民檢察院組織法》雖然明確了檢察機關是法律監督機關，但賦予檢察機關的職權大多局限在訴訟領域，由此摒棄了一般監督權傳統。而隨后的1982年《憲法》也刪除了包含在1954年《憲法》第八十一條、1978年《憲法》第四十三條的一般監督權條款。

在這種情況下，在憲法和法律層面將檢察機關定位為法律監督機關更多的是為了表達與革命導師（列寧）的法制思想一脈相承，實質上承擔的是一種政治承認功能[8]。所以，就有學者反問：“沒有了一般監督權的檢察機關，還是經典法律監督理論上和最初意義上的‘法律監督機關嗎？”[1]此后，檢察機關的法律監督權運轉在現實中卻陷入困境。

二、法律監督面臨的現實窘迫與反腐受到的掣肘

之所以說將一般監督權抽離之后，法律監督的運轉顯得無力，是因為法律監督權作為司法權卻又不同于只附著在裁判之上的審判權，它本身是一項以監督為目標指向的“權力束”，如若被切割而有所殘缺，那么自然會影響整體的運行效果。反過來說，法律監督權能否正常運轉以及運轉之效果完全取決于其內在各具體職權是否完備無缺并且能夠相互協作發揮作用。

比如，在蘇聯語境下，共和國、邊區和省檢察機關雖然是按照法律專業分工的原則建立的，并且由各個業務處（一般監督處、偵查監督處、刑事審判監督處，等等）分擔檢察業務的各部分工作，但是由于面臨著統一的任務，這就決定了檢察機關的業務處必須在工作中取得全面的聯系[9]170-171。正是各具體職權間的全面聯系與相互配合才促成了法律監督權的良好運轉，這本身當然也可視為法律監督作為一項權能的客觀要求與應然機理。在此，我們還應注意到，正是由于一般監督權的廣泛存在，才使得檢察機關領導偵查、實施公訴與監督訴訟活動合法性等職權都被認為是維護法制統一的具體體現，并在實際運行中呈現互相融合的狀態[2]。從某種程度上可以說，在法律監督這一“權力束”中，指向一般性違法監督的一般監督權乃是直接或間接貫聯其他各具體職權的中軸。倘若此項職權受到限制或被削去，那么對于法律監督權的正常運轉以及維護國家法制統一職責的履行的負面影響是可想而知的。由此，就不難理解緣何將一般監督權從我國檢察機關中抽離之后，法律監督之運轉顯得軟弱無力。

例如，由于一般監督權的缺位，檢察機關對于一般違法性行政行為的監督是缺失的，而在社會生活中又存在大量的一般違法性行政行為，它比行政人員犯罪行為多得多，這就完全達不到檢察機關有效制約行政機關并以此來實現有效規范行政權的目的[10]。而當下，面對行政違法的泛濫，對于行政執法檢察監督這個命題，無論是學術界還是實務界都關注有加，尤其是有些地方檢察機關也嘗試了一些監督行政執法的創新舉措。不過，沒有制度層面的權力供給與權限明確，這些關注必然難有回響，而那些創新舉措亦難以取得令人滿意的效果。且不說其它，就拿行政機關的命令、決議以及規范性文件來說，對這些行政行為的監督就是需要一般監督權才能予以審查，沒有一般監督權，這些行政行為的合法性監督根本無從說起。

再比如，檢察機關最引人關注的權力是職務犯罪偵查權。事實上，早在新中國成立后至20世紀60年代初期，檢察機關就被賦予了對國家工作人員侵吞、貪污公共財產的職務犯罪偵查權，其中最高人民檢察院更是設置了第二廳（偵查廳）專司此職，并且的確也在國家肅貪反腐方面發揮了較大的積極作用[1]。在此，我們要認識到，貪腐案件不同于一般的刑事案件，整個犯罪過程無物理現場，無直接受害人，貪腐官員尤其是高級官員往往反偵查能力很強，所以具有相當強的隱蔽性[11]。彼時，檢察機關可以在肅貪反腐方面有所作為無非是因為一般監督權的存在。一般監督權不僅可以配合偵查權在一般違法領域獲取線索，而且也可做到“以案掩案”隱蔽偵查行動，減少偵查難度，做到“先抓證據再抓人”，夯實辦案質量。

顯然，檢察機關的職務犯罪偵查權離不開一般監督權的支持。而1979年之后這項權力仍能夠有所施展乃是因為“偷稅漏稅”等經濟犯罪的偵查權仍歸屬于檢察機關，其可以借助經濟犯罪案件的偵查來“以案掩案”[11]，獲取貪腐案件的線索與證據。同時，1989年檢察機關成立了專門的職務犯罪偵查機構——反貪污賄賂工作局，這當然也為職務犯罪偵查權的施展提供了一定的統合力量支持，亦旨在將反貪污賄賂工作局作為依托平臺以積累技術性、專業性的辦案經驗。然而，1996年的《刑事訴訟法》修改之后，經濟犯罪的偵查權全部劃歸給公安機關，自此檢察機關的職務犯罪偵查權便失去掩護與支持，唯“正面強攻”而別無二法。而貪腐案件的特殊性又決定了“正面強攻”之法必然效果不佳，最終檢察機關的職務犯罪偵查權逐漸成為程序化的傳送帶，其辦案業績完全倚賴紀委的“支持”與“配合”（主要是“雙規”手段）。所以，最高檢分管反貪工作的副檢察長王振川就曾無奈地說到：“近年來，檢察機關加強同紀委的協調配合，涉及縣處級以上領導干部的不少案件都是先由紀委審查，再移送檢察機關進入司法程序的。長期下來，一些地方因此形成了過于依賴紀委的現象，檢察機關的偵查主要變成了審查轉換證據，偵查職能未有效發揮，偵查權趨于弱化?！盵12]6

2012年11月黨的十八大之后，隨著黨中央對于腐敗現象的重視與反腐力度的增強，統一反腐力量，推進法治反腐，乃是大勢所趨。2015年最高人民檢察院順應時勢調整職務犯罪偵查預防機構，整合組建新的“反貪污賄賂總局”，強化直接偵查、指揮協調、業務指導等工作，加強一線辦案力量[13]。然而，檢察機關對內部力量的優化與調整還是無法解決制度層面的權力供給缺失問題，還是無法擺脫貪腐案件的辦理得倚賴紀委的基本路徑。所以，國家就準備成立專門的反腐機關，即國家監察委員會，一是消除各反腐部門間的繁冗對接與程序處理，二是改變以往貪腐案件辦理倚賴黨內紀律手段的模式，使反腐事業邁向法治的道路。如今，這項體制改革已經在北京、山西、浙江三地試點展開，檢察機關的職務犯罪偵查權力連同相關內部機構也一并并入國家監察委員會。

我們更應關注的是：從1979年之后一般監督權被削去，到1996年之后經濟犯罪偵查權被劃離，再到如今職務犯罪偵查權也要轉入新成立的國家監察委員會，最終法律監督權的具體職權已是所剩無幾。在如此情境下，我們不禁要問：法律監督該向何處去？檢察機關該如何擔綱起維護國家法制統一之重任？

三、法律監督的改革前瞻與完善路徑

雖然國家監察委員會吸收了檢察機關的反貪職權，但并不意味著檢察機關的憲法定位有所改變，我們當前該思考的問題是進一步完善法律監督機制，使檢察機關可以更好地承擔起維護國家法制統一的重任，這既是當下司法改革不得不解決的問題，也是“依憲治國”“法治中國”建設過程中非常重要的環節。

（一）有限地恢復一般監督權。一般監督權的鮮明特色在于“它針對立法、執法、司法和守法領域一切行為，針對公法和私法領域是否遵守法律予以全方位的監督。”[2]前蘇聯檢察機關的法律監督權正是以一般監督權為核心，才在前蘇聯社會主義國家建立初期有力地維護了國家法制的統一。而我國的一般監督權從檢察機關劃離之后也并未落實在任何國家機關。由此導致了我國在監督法律的統一實施、遵守方面出現了空白狀態，所以行政違法現象才會層出不窮，普通民眾的法律思維普遍缺失。鑒于此種情形，應該將一般監督權還給檢察機關，一方面是填補監督法律地統一實施和遵守過程中的權力空白；另一方面亦可貫聯整個法律監督權，為其它具體職權的行使提供助力。在此，筆者建議將檢察機關中的民事行政部門改組為一般監督部門，以方便一般監督權的落實與施展。

當然，這并不是說恢復以前蘇聯式那種沒有邊界的一般監督權，甚至集體村莊的決議也屬于檢察機關監督檢查的范疇[14]27。對于一般監督權的范圍劃定不妨借鑒俄羅斯的經驗。俄羅斯檢察制度雖然保留了以一般監督為核心的法監督傳統，但是對一般監督權進行了一定限制。根據《俄羅斯聯邦檢察機關法》第二十一條的規定：“檢察監督的范圍既包括各聯邦及其主管部門、聯邦的立法機關、執行機關、軍事管理機關、監察機關及其公職人員，還包括前述機關或領導人所頒布的規范性文件是否符合法律的規定，以及商業組織、非商業組織的管理者等對俄羅斯憲法及俄聯邦境內的現行法律進行的情況?！盵14]29可見，俄羅斯檢察機關的一般監督范圍包括國家機關及其工作人員，以及各種社會組織管理者的行為。當前，為維護國家法制統一、重塑法律權威，筆者建議一般監督的范圍首先劃定為：行政機關、具有一定行政職權的事業單位、具有社會影響或公益社會團體及其工作人員的職權（職務）行為是否符合法律的規定。

（二）強化公益訴訟權的運用。雖然國家監察委員會的成立卸下了檢察機關的職務犯罪偵查權，但全國人大常委會授權最高人民檢察院于2015年7月2日發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》賦予了檢察機關提起公益訴訟的權力。公益訴訟的法律設計的確是為了保護公共利益，但是此《方案》的目標和原則部分明確表示：“立足法律監督職能。堅持檢察機關職能定位，把握提起公益訴訟的條件、范圍和程序，既強化對公共利益的保護，又嚴格規范行使檢察權?！币簿褪钦f，檢察機關的公益訴訟權實質上還是法律監督權的一個新的組成部分。那么，強化檢察機關公益訴訟權的運用自然就有助于法律監督的整體運轉效果。

就行政公益訴訟而言，在某些案件中往往涉及對行政機關決議、命令以及規范性文件的審查。這恰恰就需要上面所提到的一般監督權提供助力與配合。更狹義地說，我國檢察機關公益訴訟權就應是一般監督權的自然延伸。由此也可看出，筆者主張恢復檢察機關一般監督權的重要性與緊迫性。

（三）保留侵權領域的職務犯罪偵查權。根據《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》以及這三地的改革措施，檢察機關的所有職務犯罪偵查權與反貪賄賂、反瀆職侵權兩部門全部轉入國家監察委員會。其中包括《刑事訴訟法》第十八條規定的侵犯公民基本權利的職務犯罪偵查權，即國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。

在此我們需要注意，由于瀆職案件與貪腐案件具有天然的關聯性，其相關偵查職權劃入國家監察委員會自是無可厚非，但不宜將非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵害公民基本權利的職務犯罪偵查權也一并劃入。一方面，國家監察委員會的成立是為了整合反腐力量，推進法治反腐，其重點在于治理腐敗，諸如非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵害公民基本權利的犯罪行為與貪腐行為不屬這一類，也沒有必然關聯。另一方面，檢察機關在此一類犯罪偵查領域已經積累了較多的專業經驗，尤其是與偵查監督、控告申訴以及監所監督等部門方面的協調配合已經較為成熟，更有利于打擊此類犯罪行為，救濟受到侵害的公民權利。所以，筆者認為應該保留侵權領域的職務犯罪偵查權。

（四）推進檢察一體化。檢察一體化是指：“各級檢察機關基于領導關系，構成有機統一整體，檢察官在‘上命下從的關系中根據上級檢察官的指示和命令執行職務?！盵15]簡單地講，檢察一體化就是通過自上而下的垂直領導關系建構將檢察權塑造成一個對外獨立的整體。在我國，檢察機關作為法律監督機關，其首要職責乃是維護國家的法制統一，而“法制只能有一種，不存在中央法制和地方法制的差別?！盵14]32顯然，所謂維護國家法制統一首先要求其擔綱者就是一個統一的整體，這就指向于檢察一體化的落實與踐行。但是，由于過往檢察機關實行的是“雙重領導體制”，地方檢察機關的人財物都掌控在地方手中，所以造就一種檢察地方化的現象，國家法制統一往往就消解在地方化的“特色”中。而當下正在進行的司法改革希冀通過人財物省級統管的方式解決檢察地方化的問題。這也不失為在目前憲制框架內提升檢察一體化的現實路徑，問題在于省級統管應落實到哪個省級機關？

馬長山教授認為：“結合中國國情和法治建設目標，應在省級以上人大內務司法委員會的基礎上，改建并設立統一的司法委員會。該委員會可下設法官檢察官遴選委員會、法官檢察官懲戒委員會、司法經費管理委員會（以防止省級以下司法機關‘人財物變異為行政機關借機干預司法、或者上級司法機關對下級司法機關的財物“控制”）等具體工作機構?！盵16]也就是說，檢察機關的省級統管應由人大來負責，這的確也符合檢察機關由權力機關產生，對權力機關負責的憲法意旨。不過，對于省級人大的統管模式，應注意的是，為了更全面地提升檢察一體化，在人事方面尤其是各級檢察長的提名任命省級人大應充分尊重檢察系統內部的意見[17]。

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