淺析當前住房公積金管理中心內部控制存在的問題

徐揚

摘 要：本文根據財政部頒布的《行政事業單位內部控制規范》和銀監會頒布的《商業銀行內部控制指引》，結合我國目前住房公積金管理中心內部控制的現狀，著重從內部控制五要素中的控制活動和內部監督分析目前住房公積金內部控制中存在的問題，并提出適當的改進建議，為我國住房公積金制度的發展提供參考和借鑒。

關鍵詞：內部控制；控制活動；內部監督

一、研究背景

（1）住房公積金管理中心的性質。我國住房公積金管理中心是住房公積金的管理機構，它不同于政府機關和金融機構，是不以營利為目的事業單位。其主要職能是保障住房公積金資金的專款專用，負責住房公積金的歸集、審批住房公積金的提取和委托貸款的發放，對住房公積金進行核算，對資金進行管理并保值和增值。

（2）住房公積金的資金屬性。根據國務院頒布的《住房公積金管理條例》（國務院令第350號），住房公積金是指職工個人繳存的和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。這就明確了住房公積金的歸屬――個人的資金。

（3）現階段住房公積金的資金規模。根據《2016年全國住房公積金年度報告》，2016年繳存職工達1.31億人，當年繳存額16，562.88億元，繳存余額達45，627.85億元，人均繳存余額為3.48萬元，如果把全國住房公積金管理中心看作一個整體，其吸收存款的能力（當年繳存額）相當一個中等規模的銀行（根據2016年銀行業資產規模排名，位列第14位的華夏銀行2016年吸收存款13，683億元）。

（4）當前住房公積金的監管力量。住房公積金的監管機構主要是住房公積金監管處，其隸屬于省（自治區、直轄市）住房城鄉建設廳，但由于其編制少人員不足，全面監管的能力有限。住房公積金管理委員會負責監督住房公積金管理措施的實施，但管委會的成員構成復雜且均為兼任，其結構較為松散，各成員僅每年召開會議時才聚集，要完全依靠其監管也不現實。此外，財政、審計、人民銀行、銀監會、監察等部門都是間接監督部門，而非日常監管部門。

二、研究的目的和意義

住房公積金管理條例規定住房公積金歸職工個人所有，其繳存數額巨大，如果出現問題，其涉及面廣，容易引發社會問題，所以必須通過強有力的內部控制來確保資金的安全。近年來，我國住房公積金領域案件時有發生。這些案件都給當地繳存職工造成了巨大的損失，影響了住房公積金管理中心的整體形象，降低了公眾對于公積金行業的信任度。上述案件發生的原因，一定程度上是由于內部控制尚不完善，因此加強住房公積金內部控制建設，提高管理中心的自我防范能力勢在必行。本文目的在于根據我國目前住房公積金管理中心內部控制的現狀，通過分析目前住房公積金內部控制中存在的問題，提出改進思路和建議。防范住房公積金風險，保障繳存職工合法權益，促進住房公積金事業的健康發展是本文研究的意義。

三、當前住房公積金內部控制存在的問題

1.控制活動存在的問題

（1）制度設計不健全。許多住房公積金管理中心（以下簡稱“公積金中心”）內部控制是在借鑒其他單位內部控制的基礎上，采用“搭積木”的方式建立起條塊化的內部控制制度。很少從系統角度、從全局視角構建與中心組織機構相適應、操作性較強的內部控制體系。其局限性表現為：控制范圍不全面，如資金計劃未納入控制范圍；授權范圍、要求和責任不明確，導致審批人責任意識不強，審批把關不嚴；制度不夠細化，缺乏具體的作業標準，中心職工在實際操作時無所適從，進而引發各種操作風險和道德風險；業績評價體系和獎懲機制不合理，職工對內部控制的執行意識不強等。

（2）制度執行不到位。公積金中心各職能部門過于強調本部門內部的垂直控制，較少探索各個部門之間相互制約機制的整合作用，部門之間協調較為困難；由于人員編制不足，尚存在一個人辦理完業務全過程的現象，不相容職務的分離形同虛設；部分業務的復核和審批流于形式，或者責任不明確，業務容易出現差錯；缺乏專門的內部審計機構開展專業監督，稽查目標和稽查重心不明確，尤其是對管理部門的監督未形成常態化，難以有效發現潛在風險和管理漏洞。此外，個別公積金中心權力凌駕于內部控制之上，存在住房公積金資金隨意劃轉的情況。

2.內部監督存在的問題

（1）內部審計缺乏組織、人員保障。據調查反饋，很多中心都沒有獨立設置內部審計職能部門，內審職責多由紀檢、稽查、法規科等部門承擔，而這些部門除內審工作外兼顧其他大量工作。同時，中心的管理層更為重視業務的發展，并不注重內部審計制度的建立和審計工作的完善，多數情況下內部審計部門只起到配合業務部門開展外部執法作用，并未對組織內部本身的控制制度建立監督機制。此外，目前大部分中心未確定專職內審人員，僅有的少數內審人員知識結構也不能適應日益發展的內審工作的需要，內部稽核審計的力量較為薄弱。由于內部審計機構缺乏組織及人員保障，弱化了其獨立性，難以充分發揮內部審計的職能。

（2）內部審計制度管控模式有待改進。目前，公積金中心的內部監督大都采用事后監督為主，缺乏事前和事中的監督；重視結果稽核，缺乏過程監督，不能及時發現管理運作中的問題和風險。且公積金中心具有機構分散等特點，現場審計在一定時間內難以全面覆蓋。另外，利用信息化網絡技術實時監控審計還處于起步階段，僅有少數公積金中心能夠以計算機輔助審計技術進行審計，大多數地方還主要采用人工審計方式。內部監督方式和手段較為單一，影響了審計的時效，弱化了審計監督的作用。

（3）內部審計執行效果不顯著。主要表現在三個方面：首先，當前公積金中心內部審計主要是對業務執行層面的查錯糾弊進行監督，從未牽頭開展內部控制的自我評估和中心整體評價，無法從根本上發揮內部審計咨詢職能，提升中心價值。其次，現階段公積金中心內部審計的范圍大多停留在公積金會計報表和財務審計的范疇，偏重檢查會計憑證、賬簿和報表的正確性、真實性，業務審批和操作的合理合規性、檔案資料的完整性，基本上是對操作執行層面的查錯糾弊為主。最后，由于住房公積金管理涉及資金量大，運作頻繁，而內部審計人員較少，內部審計力量普遍比較薄弱，大多數中心審計間隔時間長、檢查頻率較低。

四、完善住房公積金內部控制的建議

1.針對控制活動存在問題的改進建議

（1）結合業務及其風險，增強控制措施的針對性，并針對典型業務建立控制制度。住房公積金典型業務包括資金計劃、歸集業務、提取業務、貸款業務、資金管理、增值收益分配、會計核算和檔案管理等，中心至少應當建設包括典型業務在內的內部控制制度；針對風險，靈活運用多項控制措施。控制措施一般包括預算控制、不相容職務分離控制、授權審批控制、會計系統控制、財產保護控制、運營分析控制和績效考評控制等。

（2）加強控制活動的執行力度，增強控制活動的執行效果。優化業務流程，緊盯關鍵控制環節；加強財務管理，規范會計核算工作；加強檔案管理，做到“有據可查，有源可溯”。

（3）建立控制活動的定期評價機制，促進控制活動的不斷完善。有條件的公積金中心應設置獨立的內部控制評價機構，專職開展內部控制的監督檢查工作，并就檢查中發現的問題進行督促整改。公積金中心通過對業務活動進行定期或不定期檢查，可以及時發現并糾正業務活動中存在的問題，對新發現的重大風險進行監控，以保障住房公積金內部控制目標的實現。

2.內部監督存在問題的改進建議

（1）增強內部審計機構的獨立性。當前多數公積金中心都沒有設置獨立的內部審計部門，內審職責多由紀檢、法規稽查科等部門承擔，一定程度上降低了內審地位。要改變當前這種狀況，首先應設立專門的內部審計機構，與中心其他內設機構平級，并配備專職的內部審計人員，為內部審計工作的開展奠定良好的基礎。其次，要保證內部審計部門的獨立性。在開展工作時，內審機構能不受限制地獲取中心各項業務數據，并能客觀、不受任何干擾地評估各項業務和工作流程，出具內部審計報告。最后，要不斷更新審計理念，創新審計方法。改變傳統以財務審計為主的審計方式，轉變為以審計公積金中心運營風險為主的控制審計模式，并適時對內部控制系統的有效性進行評估，從而有效規避運行過程中的風險，確保公積金中心內控工作的正常開展。

（2）加強內審隊伍的建設。當前多數公積金中心的內審機構僅有1個專職審計人員（所學專業為會計或法學），而開展內部審計業務應具備財務、法律、計算機等多種專業知識，需要復合型人才或各專業人員協同配合，才能完成內審工作，因此，加強內審隊伍的建設勢在必行。一方面，中心應充實專職審計人員（內審部門至少應配備專職審計人員2人以上），選拔、任用責任感強、專業扎實、經驗豐富的人員（專業為財務和法學）進入內審部門；另一方面，中心應對現有內審人員加強業務培訓，豐富他們的知識儲備、實踐技能，提高對風險防控和把握能力，實現內審人員整體素質的提高。

（3）加強審計制度的建設。首先，明確內部審計的范圍。應從財務審計、業務審計逐步向風險導向審計過渡，要將傳統的財務報表審計、業務合規審計與風險審計相結合。審計報告要從出具審計意見到提出管理建議，進而為業務部門改進內部控制和風險管理提供咨詢服務。其次，內控自我評價工作應常態化。內部控制自我評價是組織對其內部控制設計、運行有效性進行自我復核。內部審計機構應定期牽頭組織實施內部控制評價工作，逐級落實內部控制評價責任，建立日常監控機制，各部門應負責對本部門的內控進行自查、評價。最后，加強對“三重一大事項”的專項監督。對中心的“重要項目、重要決策、重要人事任免、重大金額”等高風險事項進行針對性監督檢查，及時防范、排查重大風險。

參考文獻

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5.王寶琴.住房公積金內部控制存在的問題及對策.財經界（學術版），2016（05）.（責任編輯：蘭卡）