中小學內部治理結構變遷中的問題與變革

方芳

摘 要 中小學校正在從傳統單一的內部治理結構向真正依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的多元治理結構轉變，校長、黨組織以及民主管理機制都在發生變化。但是，傳統固有制度的約束、管理者對變革的理解和接受程度有限，以及民主管理主體的參與意識與能力有待提高等因素，影響著學校內部治理結構的變遷進程。建立健全學校內部治理權力運行平衡機制，建立民主參與管理的激勵機制，根據學校實際循序漸進地改革，有助于推進中小學內部治理結構的變遷。

關鍵詞 中小學 內部治理 共同治理 困境 突破

隨著依法治國戰略的全面推進和現代學校制度理念的影響，中小學校正面臨著一場前所未有的變革。這種變革不僅體現為制度創新，更為實質的是一種治理結構和治理方式的轉換，一種權力關系的重構。在現代治理體系下，學校治理不再是傳統單一的治理模式，正在逐漸轉變為遵循學校內在邏輯，實現真正依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的多元治理結構。伴隨著學校利益相關者們漸漸浮出水面，如果不能很好地平衡這種多元治理關系，學校治理將會出現沖突與失衡，從而影響學校的健康發展。

一、中小學內部治理結構的變遷

近年來，隨著政府職能轉變，學校享有更多的自主管理權，校內相關利益主體的權利意識日益覺醒，同時，國家相繼出臺系列政策文件進一步規范中小學校內部治理結構中各主體的職能定位，促使著中小學校的治理結構正在發生變化。

1.校長地位及職責的變化

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》基本確立了中小學校實行校長負責制。校長是學校的法定代表人，是學校行政的最高負責人，對外代表學校，對內全面領導教育、教學、科學研究和行政管理工作，可以說，校長是學校治理結構中的主要決策主體。校長負責制的確立調動了校長的辦學積極性，提高了辦事效率，減少了內部消耗。但同時，校長負責制也帶來了決策權力過于集中、“一把手”現象突出的問題[1]。隨著我國國情的變化和現代教育治理體系的要求，對校長的專業標準和職責要求也在發生變化。2013年教育部新頒布的《義務教育學校校長專業標準》《普通高中校長專業標準》改變了原國家教委1991年頒布的《全國中小學校長任職條件和崗位要求（試行）》中對校長的要求，新的規定從校長專業標準的角度詮釋了校長的職責。重點強調和細化了校長在規劃學校發展、營造育人文化、領導課程教學、引領教師成長、優化內部管理、調適外部環境六個方面的專業職能，涵蓋了校長在行政管理和教育教學領域應當履行的職責。

2.黨組織地位與作用的變化

我國中小學校實行的是“校長負責制”，不同于我國高校實行的“黨委領導下的校長負責制”，黨組織在兩種不同體制下的地位與作用是不一樣的。相比于高校，黨組織在中小學校中更加偏向于政治核心和政治監督地位，其在決策機制中的作用要弱于高校的體制。但是，2016年中組部、中共教育部黨組印發的《關于加強中小學校黨的建設工作的意見》中對黨組織的定位發生了新的變化，中小學校的黨組織不僅是政治核心，還有權討論決定學校發展規劃、重要改革、財務預決算和教學科研、招生錄取、基本建設等方面的重大事項，以及涉及師生員工切身利益的重要問題。同時，要求各中小學建立黨組織參與決策的制度機制，保證黨組織在重大事項決策中的地位。對重大議題和事項，黨組織與行政領導班子成員要充分溝通醞釀、形成共識。新的政策強化了黨組織在中小學內部治理結構中參與決策的職能，需要中小學內部建立和完善相應制度來適應這種變化。

3.民主管理機制的變化

現代教育治理體系強調多元利益主體的共同治理，重視民主參與與民主管理。對于中小學校來說，校務委員會、教職工代表大會、家長委員會都是民主參與管理的重要表現形式，如何真正發揮這些組織的作用是新的治理結構要求的重要內容。首先，校務委員會要充分發揮其決策咨詢與監督作用。目前很多學校的校務委員會形式大于內容，缺乏多元主體的參與。教育部頒布的《全面推進依法治校實施綱要》明確有關學校發展規劃、基本建設、重大合作項目、重要資產處置以及重大教育教學改革等決策事項，應當按照有關規定，邀請有關專家咨詢，進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，這就要求充分發揮校務委員會的作用。其次，教職工代表大會要切實實現教職工的利益訴求。《學校教職工代表大會規定》要求對與教職工利益直接相關的福利、校內分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法等具有討論決定權。再次，家長委員會要積極參與到與學生利益密切相關的管理事項中來。教育部《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》明確家長要參與學校的管理、教育工作，溝通學校與家庭，特別是對事關學生和家長切身利益的事項家長有權提出意見和建議。

二、中小學治理結構變遷中的問題

1.固有制度的約束與既得利益者的阻礙

學校治理結構的變遷實際上是對學校權力主體責、權、利的重新分配，以及對學校固有制度的改變和革新。但原有學校內部治理經過多年的制度建設與執行已經形成了一套固有的制度體系，如決策議事規則、教師評價體系、民主管理模式等，新的變革意味著可能會打破舊有制度重新建立，這就面臨著考量變革的成本、人們心理的適應性、相關利益者的妥協等諸多因素的考驗。而這其中，原有治理結構中既得利益者的阻礙可能又成為不得不考慮的因素。由于權力結構需要重構，新的利益主體權力增進的同時，必然會減少原有既得利益者的利益增加，被變革影響到的利益既得者必然會利用自身的現有地位和優勢對新的變革加以或多或少的阻撓[2]。特別是決策者作為原來治理結構中主要的權力擁有者，其本能地不愿意分解自身的權力，以其為核心建立的固有制度體系將會增加改革的難度。

2.治理主體對變革的理解與接受程度有限

我國中小學治理結構的變革在很大程度上是自上而下的強制性變革，也就是由國家通過頒布政策法令來主導實施制度變遷，對于學校來說，須要在深刻理解和領會國家改革理念的基礎上去執行。中小學內部治理結構中涉及的治理主體比較多，不同治理主體由于自身的文化水平和經歷閱歷不盡相同，其對變革的理解和接受程度也會呈現不同。特別是長期在原有治理結構體系下已經十分適應的人們，一般會難以接受制度的變遷和權力的重構。他們可能會不理解新的變革理念，例如，管理者可能會認為權力的集中可以有效地管理學校事務，如果分解權力或監督主體增多會很難實現決策的有效性，容易導致重要事項久拖不決；也有的教師已經適應了長期被管理的狀態，習慣了消極、被動地等待，一旦要求其積極、主動地參與到治理中來，反而處于無法理解和接受的狀態。endprint

3.民主管理主體的參與意識和能力有待提高

現代學校制度下的中小學內部治理結構強調共治，要求教師、學生、家長及社會各界人士充分發揮各自的能動作用，積極參與到學校治理中來。然而，現實中民主管理主體的參與意識并不高，參與能力也有限。教師主要通過教職工代表大會來參與學校的管理，但很多教師并沒有意識到這是在行使自己的權利，而更多地認為只是學校在“走過場”、“走形式”，從而導致的結果是召開教職工代表大會只是舉個手、畫個票而已，并沒有充分發揮自己的參與權和監督權。家長主要通過家長委員會行使參與權，但實際上基于家長成員身份的復雜性和時間的有限性，很多家長根本沒有參與到學校的管理中來，學校也很難強制要求家長參與。社會人士主要指參與到校務委員會中的校友、知名專家學者等，由于他們本身并非學校的人員，其時間和參與能力更加有限，這些都使得民主管理機制在運行中困難重重。

三、推動中小學內部治理結構的變革

中小學校治理結構的變遷是大勢所趨，學校必須通過一系列規范運作和制度安排實現權力主體的相互制衡，達到公正與效率契合的狀態。這就需要學校積極采取措施來適應現代教育治理理念，探索路徑來盡可能地突破障礙，實現制度變革。

1.建立健全學校內部權力運行平衡機制

學校內部治理結構的動態運行實際上是學校的決策權、執行權、監督權在行使中形成的權力制衡機制。要想實現學校內部治理結構的變遷，需要學校首先建立起權力運行的平衡機制。根據國家最新文件的要求，中小學校的決策機制中，校長是學校教育教學及行政管理的主要負責人，校長辦公會或校務會議是校長行使決策權的議事機構，有權決定學校日常的行政事務。黨組織、校務委員會、教職工代表大會、家長委員會可以針對不同事項參與決策并進行監督。其中，黨組織通過黨政聯席會參與學校重大事項的決策，校務委員會可以對學校的重大事項提供決策咨詢意見，教職工代表大會對于與教師切身利益密切相關的事項具有決定權，家長委員會對于學校作出的與學生切身利益相關的事項有參與決策的權利。中小學校的各職能部門是決策權的執行機構，決策主體具有對其執行情況進行監督的職能。通過學校內部治理結構中權力運行機制的建立，可以有效制約不同權力主體，形成相互制約、共同發展的形勢，避免出現一權獨大，缺乏制約的局面。但同時，也要注意不同權力性質的區別，決策權不同于執行權和監督權，決策主體只要是在法律法規及學校章程范圍內規范行使權力就需要尊重，從而避免出現效率低下的問題。

2.建立民主參與管理的激勵機制

多元、民主、參與、協商是教育治理能力現代化的內涵所在。新常態下的中小學教育治理能力現代化，要求打破一元單向的學校管理模式，注重多元利益主體參與到治理過程中來，并在多方參與、互動的過程之中圍繞共同的發展目標來協調，以共治求善治，共同提高中小學校的管理水平[3]。學校應針對民主參與不同主體的特點，采取相應的措施鼓勵其積極參與到學校治理中來，并不斷提升其治理能力。對于校內教師，實踐證明，教師只有自身感覺到是學校的主人翁，在內心上愿意積極主動參與學校事務的管理，才有可能貢獻出自己的知識和能力，為學校的發展獻計獻策，而不能是靠著領導的強制和壓迫。為此，學校領導應該采取多種方式吸引具有較強愿望的教師參與管理，加強對教師的觀念引導，比如定期或者不定期開展一些諸如學校教育改革研討會等活動，增強教師對學校的歸屬感和認同感，使教師意識到學校的健康發展與自身的利益息息相關。同時，學校可以將教師對學校治理的參與作為教師評價因素考慮，對于能夠積極參與學校治理并提供建設性意見的教師應給予不同程度的激勵。另外，由于教師不是專業管理者出身，參與學校管理就存在著決策水平高低的問題。這需要學校領導合理引導，采取定期培訓或座談會的方式等提高教師參與學校管理的技能和決策水平，提高教師民主管理權的踐行程度。對于家長和社會人士的參與治理，學校可以盡量設計適合于其參與治理的制度形式，創造其參與治理的便利條件，鼓勵其積極參與到學校的管理中來。

3.采取循序漸進的變革方式

基于原有內部治理結構長期固有制度所帶來的種種變革阻礙，中小學的內部治理結構變遷應采取漸進方式，一方面，給予原內部治理結構中各主體特別是權力主體和既得利益者以權力消解和觀念適應的時間，另一方面，也給新的管理參與者以提升治理能力和改變觀念的時間。學校可以根據本校的實際情況，選擇更適合于本校的變革模式。例如，如果學校的民主參與意識強烈，且參與能力較強，學校可以積極拓展民主參與的渠道，建立健全決策機制與民主參與機制的信息交流平臺，使民主參與倒推決策機制的變革；如果學校民主參與能力和積極性還有待提升，而作為決策層的領導改革意識較強，那么，可以實行校內自上而下的變革，決策權的改變將會帶動其他主體參與治理的積極性。總之，中小學內部治理結構的變遷是一個相對復雜的工程，會涉及多項制度和規則的重設與修正，如校長辦公會議事規則，黨政聯席會議事規則，教職工代表大會的工作規程，校務委員會的工作規程，家長委員會的職責及規程等等，學校應首先分解和列明這些具體制度，選擇容易突破的方面進行改革。在整個改革的過程中，學校應在現有基礎上，強化學校成員與學校的信息交流平臺，形成雙向信息交流渠道，實現上知下情，下知上情，全員參與到學校的治理改革中來。

參考文獻

[1] 史彩霞.強制性制度變遷的困境[J].復旦教育論壇，2006（5）.

[2] 滕媛.中小學內部治理結構變革的路徑依賴與突破[J].中國教育學刊，2016（4）.

[3] 盧光輝.中小學教育治理能力現代化：內涵、邏輯與路徑[J].寧夏教育科研，2015（2）.

【責任編輯 關燕云】endprint