試論內部審計在高校治理中的作用

卞艷

【摘 要】建設現代大學制度、完善治理結構是現階段高等教育改革的重點內容，作為高校免疫系統的內部審計如何在高校治理中發揮作用值得深思。論文從內部審計和高校治理的含義和關系入手，分析了高校內部審計存在的局限性，從完善機構設置、擴寬審計范圍、拓展審計職能三方面提出建議，以促進內部審計在高校治理中發揮作用。

【Abstract】Constructing modern university system and improving governance structure are the key contents of higher education reform at the present stage. The internal audit as the university's immune system， how does it play a role in governance of colleges and universities is worth pondering. This paper starts with the meaning and the relationship of the internal audit and the governance of colleges and universities， analyzes the limitation of internal audit in colleges， and puts suggestions from three aspects of improving the institute set， expanding the audit scope and broadening the audit function， to promote internal audit play a role in governance in colleges and universities.

【關鍵詞】內部審計；高校治理； 作用

【Keywords】 internal audit； university governance； role

【中圖分類號】F239.45 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）10-0085-02

1 引言

隨著我國高等教育的快速發展，高等教育早已從“精英化教育”步入“大眾化教育”階段。高校辦學規模不斷擴大、資金來源多元化，經濟活動日趨多樣化，高校所承擔和面臨的風險不斷增加，高校治理中的不足也逐漸凸顯，高校管理變得越來越復雜。因此，建設中國特色現代大學制度、完善治理結構，是當下高等教育可持續發展的首要任務。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出“建設中國特色現代大學制度，完善治理結構、加強章程建設”，為高校治理的改進和完善指明了方向。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出深化教育領域綜合改革，完善高校內部治理結構。可見，完善高校治理結構已成為高等教育改革中的頭等大事，內部審計作為高校治理中的重要組成部分，要充分發揮其職能，促進高校科學地可持續發展。

2 內部審計及高校治理

2.1 內部審計的含義

國際內部審計協會（IIA）2009年修訂的《國際內部審計實務框架》中對內部審計的定義比較權威，指出：內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營，通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實現其目標。新增了內部審計有增加組織價值的功能。中國內部審計協會專門發布了《內部審計實務指南第4號—高校內部審計》對高校內部審計進行了定義，指出：高校內部審計機構和人員通過對學校與資源利用有關的業務活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創造效益，從而促進學校事業目標的實現。

2.2 高校治理的含義

何為高校治理？高校治理是大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程，是關于大學權力配置和權力行使的制度安排，是現代大學制度的核心與本質[1]。高校治理分為外部治理和內部治理，外部治理是指國家層面對整個高等教學系統的治理，內部治理是指高校層面對高校內部的治理[2]。高校外部治理是宏觀方面的管理，由國家統一管理，帶有很強的宏觀色彩。高校內部治理包括治學理念、治理結構、制度建設、章程、行政權力和學術權力的均衡等。本文高校治理是指高校內部治理。

2.3 內部審計和高校治理的關系

內部審計和高校治理密不可分、相輔相成、互相影響、互相作用。兩者的實質是相同的，都產生于受托責任關系，只是受托關系范圍不同。有效的高校治理是內部審計發揮作用的前提和基礎，內部審計是高校治理運行機制中的重要組成部分，有效的內部審計可以提高高校的管理水平，促進高校健康科學地發展。

3 高校內部審計存在的局限性

3.1 內審機構設置不合理，缺乏獨立性

獨立性是內部審計發揮其職能的基本提前。目前，大部分高校設置了獨立的內審機構，但仍有部分規模小的高校并未設置獨立的內審機構，而是將審計和紀委監察合署辦公，這使得內部審計的獨立性受到威脅。由于內部審計和紀委監察的工作任務和方法不同，工作開展中內部審計容易受到紀委監察的牽制，不利于內部審計充分發揮其職能，內部審計職能容易弱化。

目前大部分高校的內審機構由校長主管并直接向校長報告工作。公立高校實行在黨委領導下的校長負責制，根據委托責任理論，高校黨委是委托責任人，校長是受托責任人，校長受托對高校的教學、科研、行政等一系列活動進行管理，而內部審計是對校長和高校內部各級管理層進行監督評價。內審機構受校長直接領導將會影響其獨立性，不利于做出客觀評價。其次，內部審計部門作為高校內部的職能部門，和其他行政職能部門的平行排列，不利于內審部門對高校其他二級部門開展監督、評價工作。endprint

3.2 審計范圍狹隘，覆蓋面較窄

高校內部審計一直以對高校教育經費的監督作為中心任務，圍繞其開展了預算執行審計、工程審計和領導干部經濟責任審計。近年來，隨著高校辦學規模不斷擴大，經費來源多元化、資金使用風險不斷增大，如何防范好、控制好、管理好風險值得重視，各高校內部審計也在探索開展績效審計和內部控制評價等工作。但高校績效審計和內部控制僅限于經濟活動方面，關注直接經濟效益指標，沒有關注人才培養、科學研究、社會服務等效益指標，也就沒有涉及高校教學管理活動、招生就業、人事管理等方面，覆蓋面較窄。

3.3 內部審計職能未能充分發揮

目前，高校內部審計仍以監督和評價職能為主，以糾錯防弊為目的的事后審計為主，重點放在財務數據的真實性和差異性上，缺少對資金使用效率和使用效果的關注。沒有真正地將監督和服務管理職能有機結合，沒有做到將監督寓服務中。近兩年開展的內部控制評價和績效審計，僅停留在表面，深入程度不夠。

4 促進內部審計在高校內部治理中發揮作用的建議

4.1 合理設置內審機構，保證獨立性

首先，要設置獨立的內審機構，從組織、人員和經費三方面保證內審機構的獨立性。內部審計和紀檢監察合署辦公，內審獨立性受到嚴重影響，內審職能容易弱化，不利于內審工作的開展。其次，內審機構要接受高校黨委直接領導，向其報告工作，這樣內審機構在開展工作時就免受作為受托責任人的校長的影響，保證其獨立性。最后，在高校治理結構設置中，需要將內審機構的地位提高，內審機構和其他校內二級機構平行設置，不利于內審機構對二級機構的管理情況等進行監督和評價。綜上所述，內審機構直接向高校黨委匯報，有利于提高內部審計的權威性，保證內審機構的獨立性；在高校黨委下設置審計聯席會，由審計聯席會對內審機構重要事項進行管理，如制定內審發展規劃、批準內審工作計劃、任命內審機構負責人、向高校黨委匯報工作等。

4.2 擴寬內部審計范圍，實現審計監管全覆蓋

國務院印發《國務院關于加強審計工作的意見》中提出實現審計監管全覆蓋。在反腐敗的高壓態勢下，國家對審計工作也提出了新的要求。高校內部審計要深化審計范圍和領域，努力實現審計監管全覆蓋。從對高校經濟活動方面的監督，擴寬到教學管理活動，尤其是腐敗高發區的招生領域，建立完善教學管理內部控制審計監督制度，對教學管理開展內部控制審計。對高校管理活動進行評價時，不僅有直接經濟績效指標，還要設置人才培養、科學研究和社會服務等績效指標。另外，為了預防和控制風險，將審計端口前移，開展事前審計和事中審計，及時發現存在的漏洞和風險。從審計范圍、審計內容和審計過程三方面實現審計監管全覆蓋，及時發現問題，有針對性地提出建議，完善高校內部制度，提高高校管理水平。

4.3 拓展審計職能，提高內部審計質量

高校內部審計職能包括監督、評價、服務、管理和增加組織價值，這些職能并不是對立和獨立的，是相互聯系、支持和滲透的，具有相同的目標，為促進高校健康科學的可持續發展而服務的[4]。改變以監督職能為主的情況，充分發揮服務、管理等職能，評價高校內部控制的合理性和有效性、監督與評價領導干部遵守財經法紀的情況、檢查與評價高校資金使用效率和效果、審查和評價風險管理狀況等，為高校可持續發展和增加價值提供優質的服務。

【參考文獻】

【1】唐濤.高校內部審計工作創新研究[J].會計之友，2005（1）：38-39.

【2】黃國權.淺談高校內部審計在大學治理中的作用[J].當代教育實踐與教學研究，2015（09）：98-99.

【3】]唐華琳.強化內部審計機制 完善高校治理結構—高校內部審計在優化高校治理結構中的作用[J].福州大學學報（哲學社會科學版），2012（4）：108-111.

【4】陳喜輝，林艷.對我國高校內部審計現狀的思考[J].東北農業大學學報（社會科學版），2011（10）：39-41.endprint