實施易地扶貧搬遷 推進精準扶貧步伐

游宇　李東升　王昭力

摘要：為全面了解掌握湖北省易地扶貧搬遷建設情況，確保實現“搬得出、穩得住、可發展、能致富”的易地扶貧搬遷目標，湖北省財政廳近期從南漳縣財政局抽調干部，組建工作專班，選擇易地扶貧搬遷具有代表性的谷城縣、京山縣、通山縣進行實地調查研究，總結了三縣易地扶貧搬遷的成功做法，并針對存在的問題提出建議。

關鍵詞：易地扶貧；搬遷；精準扶貧

為解決“一方水土養不起一方人”地區貧困人口的脫貧問題，湖北省把易地扶貧搬遷作為“決戰決勝五個一批”（發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）中的關鍵脫貧工程。這些貧困戶大多居住在深山區、高寒區、石山區、庫區、地方病多發區和地質災害頻發區，其規模之大、數量之多、分布之廣，幾乎覆蓋全省各地。通過決戰，力爭在2019年底全部完成易地扶貧搬遷任務。

為全面了解掌握湖北省易地扶貧搬遷建設情況，確保實現“搬得出、穩得住、可發展、能致富”的易地扶貧搬遷目標，湖北省財政廳近期從南漳縣財政局抽調干部，組建工作專班，選擇易地扶貧搬遷具有代表性的谷城縣、京山縣、通山縣進行實地調查研究，總結了三縣易地扶貧搬遷的成功做法，并針對存在的問題提出建議。

一、三縣易地扶貧搬遷完成情況

調研組深入到谷城、京山、通山3縣11個鎮、17個行政村、23個易地扶貧安置點調查，通過實地察看，聽取當地黨委、政府匯報，找被搬遷農戶座談，查看相關資料，調查組認為，三縣高度重視易地扶貧搬遷工作，部門職責明確，措施力度大，群眾參與積極性高，易地扶貧搬遷工作成效顯著。

2016年，湖北省下達三縣“十三五”期間易地扶貧搬遷任務是13114戶、34497人，三縣根據當地經濟發展規劃，分別制定了三年易地扶貧搬遷目標。其中，谷城縣“十三五”易地扶貧搬遷任務是4457戶、10014人，京山縣3383戶、8883人，通山縣5274戶、15600人。2016年，省下達谷城縣、京山縣、通山縣易地扶貧搬遷任務是3435戶、9886人，實際完成3793戶、10576人，分別占計劃的110.4%、106.97%。2017年，省下達3個縣的易地扶貧搬遷是7939戶、20384人，目前3個縣已經對易地扶貧搬遷任務進行層層分解，全部啟動了扶貧搬遷基礎設施建設。調研組所到之處，各個安置點建設如火如荼、有條不紊。

二、三縣易地扶貧搬遷的主要作法

（一）強化宣傳，提高群眾參與項目建設的積極性。三縣結合實際，采取召開鄉村干部會、村民大會，走訪農戶，公告、公示等多種方式，借助報刊、電視、廣播、宣傳標語等多種輿論工具，多層次、全方位宣傳易地扶貧搬遷政策。通過政策宣傳，較好地消除了搬遷群眾“故土難離”的糾結和安置地原住居民的“排外”思想，充分調動了遷出、遷入區群眾參與項目建設的積極性和主動性。通山縣組織縣、鎮、村三級共610多個工作宣傳隊，深入到村、到戶，大力宣傳易地扶貧搬遷政策，通過面對面、一對一的宣傳，打消了一部分搬遷戶的思想顧慮，使搬遷戶積極支持參與這項工作；谷城縣五山鎮聞畈社區易地扶貧搬遷戶胡光國在搬遷到新房的當日，燃放鞭炮5000響，并張帖對聯：易地搬遷助民惠民富民、扶貧開發真情喬進喬居”，橫批：“共產黨好”！

（二）緊扣政策，精準識別。為了使符合政策的易地扶貧搬遷戶不漏一戶、不少一人，三縣帶著對人民的感情，帶著黨和政府的政策，走鄉串戶，進行摸底調查、登記。通山縣每月至少聽取和研究一次易地扶貧搬遷工作，形成了上下聯動、協同作戰的工作局面，并適時研究出臺易地扶貧搬遷會議紀要8份，編制《通山縣“十三五”易地扶貧搬遷規劃》等26份相關文件，明確全縣易地扶貧搬遷的長遠目標和指導路徑；制訂了通山縣易地扶貧搬遷對象鎖定流程圖，嚴格按程序精準核定易地扶貧搬遷對象，即貧困戶申請—群眾民主評議（附會議記錄）—公開公示—村委會和縣、鄉（鎮）駐村工作隊認定—鄉鎮政府審定—縣政府鎖定—公示公告；谷城縣結合精準識別“回頭看”，對易地搬遷對象采取“戶申請、組評議、村公示、鎮審核、縣審定”的精準識別法和“4個3”工作要求（三必到：國家干部、村支部書記、駐村工作隊員必須到戶調查；三必見：見房、見人、見地；三必簽：鎮駐村干部、村支部書記、縣駐村工作隊員必須在調查表上簽字；三公開：政策公開、評議公開、對象公開），把知情權、評議權、監督權交給群眾，真正做到公平、公正、公開，力求搬遷對象不漏一人。

（三）堅持規劃，確保質量。三縣在易地扶貧搬遷項目推進中，針對各地的實際情況和目標任務，一手抓進度，一手抓質量，做到兩手都硬。一是強化搬遷規劃的科學性、政策性。在規劃面積上嚴格按人均不超過25平方米的標準組織實施。對五保戶和孤寡老人，由村組織集中建設周轉房，產權歸集體，五保戶享有居住權。同時，充分考慮貧困戶搬得出、穩得住、能致富，優先騰出宜居宜業之地，科學布局安置點。二是強化工作流程的規范性、統一性。通山縣印發《易地扶貧搬遷工程建設管理實施細則》等系列規范性文件，對于項目立項審批、項目前期管理、項目實施管理、項目變更管理、資金籌集及管理、項目驗收管理等七大環節進行全程規范，明確工程建設的材料數量及材質檔次等諸多具體事項，規范統一材料及裝修標準。同時，各地還實行“兩書一牌”（法定代表人簽署授權書、工程質量終身責任承諾書和永久性標志牌）公示制，施工員、安全員、資料員實行考勤制，安全站、監督站、市場站等監管隊伍長駐一線現場，全程參與項目建設過程。三是強化工作倒逼的約束性、激勵性。堅持工作責任傳導，層層傳遞壓實工作責任。以軍事化的作風，實行掛圖作戰，倒排工期，在規定的時限內完成目標任務。京山縣縣鎮村三級近200名干部深入一線現場指揮、指導和督促易地扶貧搬遷，形成縣、鎮、村聯動合力。同時，將易地扶貧搬遷作為履職盡責和作風建設的重要內容，堅持半月一通報、一月一排名、兩月一約談的機制。將易地扶貧搬遷工作作為鄉鎮換屆的重要參考依據，凡是易地扶貧搬遷工作進展不力的，在干部人事調整時不予考慮。endprint

（四）力求脫貧，強化后續產業建設。搬遷是手段，脫貧才是目的。三縣在抓好搬遷建房的同時，更加注重搬遷戶后續發展問題。堅持以產業發展和穩定就業為導向來遴選安置點，針對不同的搬遷對象，選擇不同的安置方式，做到同步謀劃，同步實施，同步推進，同步考核，探索了各具特色的易地扶貧搬遷脫貧模式。京山縣堅持易地搬遷與產業扶貧同步建設，結合貧困戶的能力、意愿、專長謀劃產業，根據產業承載能力謀劃安置點的選址及搬遷規模。采取傍大戶發展特色農業，通過“公司+專業合作社+基地+農戶”等多種方式，充分發揮新型農業經營主體帶動作用，引導搬遷對象因地制宜發展以林下生態雞、香菇、生態龜鱉、花卉苗木等為主的特色農業。全縣依托永興食品、萬萬公司等企業建起袋料香菇生產基地145個，發展袋料香菇1200萬袋，吸納貧困戶5018戶，其中，搬遷戶655戶。谷城縣整合財政性資金3000萬元，用于搬遷貧困戶產業發展；為搬遷貧困戶發放小額信貸扶貧資金1000余萬元，使210戶搬遷貧困戶通過發展產業脫貧，先后出臺了茶葉、畜禽養殖、油茶、食用菌等產業的獎補政策，每年財政擠出資金1500萬元用于獎補搬遷貧困戶；開展技術培訓，縣農業局、人社局等有關職能部門開展實用技術培訓近60期，培訓搬遷貧困人員600余人次，確保搬遷戶“拎包入住、出門能就業、三年能致富”的目標。

三、三縣易地扶貧搬遷面臨的困難

（一）易地扶貧搬遷安置點選址比較難。易地扶貧搬遷對象集中在山區、庫區、老區，而這些地方山多、耕地少、居住地環境惡劣、生態脆弱或土地貧瘠，水資源匱乏。但搬遷就必須占用耕地、坡地，在目前耕地保護“紅線”和農戶不愿騰出耕地的前提下，易地搬遷的安置點選擇較為困難，只能選擇山地、坡地，有的甚至選擇上河堤兩岸，難免受到地質、水災等自然災害的困惑。通山縣是個耕地少、山場面積多的山區縣，為了節約耕地，該縣大畈鎮水村易地扶貧搬遷安置點只能在山坡建設一棟6層42戶58人的安置點，先不說被安置人員上下樓困難，如果安置戶要發展家禽、生豬來增加收入，家禽、生豬都沒地方養殖。

（二）建筑成本上漲。根據相關規定，易地扶貧搬遷安置房每平方米建筑造價不能超過1000元。調查中發現，2016年6月份按農民自建房（不含稅收、費用、利潤）預算建筑造價是：A戶型（平房）991.42元、B戶型（二層樓房）938.95元；而2017年建筑市場的原材料和用工價格出現上揚（2017年3月份對比2016年6月份的預算價格）：鋼材每噸上漲700元、水泥每噸上漲70元、碎石每方上漲35元、磚每塊上漲0.05元；勞務工價中大工每天漲30元、小工每天漲20元。承包建筑方普遍反映建筑利潤減少，有的甚至存在虧本，導致建筑商積極性不高，工程進度慢，有的甚至單方面終止合同。

（三）騰地工作壓力大。按照有關搬遷政策規定，搬遷戶在搬遷后一年內完成舊房拆除工作。但由于新建安置點住房面積控制在人均25平方米，搬遷戶農業生產和生活資料都儲存在舊房址中，再加上搬遷戶要經營原居住地的承包土地和山林的日常管理，需要在舊房子中居住，因此很多易地扶貧搬遷戶不愿拆除舊房，不配合政府對原址住房的拆除，既不利于耕地的騰出，也不利于生態的保護。

（四）搬遷戶面臨致富“瓶頸”制約。實施易地扶貧搬遷，基本解決了搬遷群眾的溫飽和居住難、行路難、飲水難、讀書難、就醫難問題。但由于搬遷戶文化程度低，貧困程度深，缺少智力、勞力，他們從高山搬遷到河谷地帶后，生產生活用地較少，缺乏發展產業的啟動資金和實用技術，搬遷后的生產生活并沒有發生徹底轉變，增收渠道依然狹窄，后續發展較為困難。安置到城鎮的搬遷戶，由于缺少勞動技能，就業存在困難。

四、完善易地扶貧搬遷政策的建議

易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的頭號工程，涉及面廣，情況復雜，任務異常艱巨。要建立健全“黨委主責、政府主抓、干部主幫、基層主推、社會主扶、群眾主體”的責任體系，將各部門工作重點、責任目標統籌起來，協調解決項目整合、資金調配、持續發展等諸多問題，形成合力，確保按時完成易地扶貧搬遷任務。

（一）壓實工作責任。要充實完善領導機構，組建黨委、政府主要領導為組長的“雙組長”易地扶貧搬遷領導小組和政府主要領導任指揮長的易地扶貧搬遷工程建設指揮部，下設辦公室，專門負責本級易地扶貧搬遷的組織領導、統籌協調、技術指導、檢查考核、群眾信訪和矛盾化解工作。要建立聯席會議制度，定期召開工作推進協調會，了解工作進展情況，分析查找困難問題，及時制定工作推進措施，研究解決項目實施過程中的重大事項，確保搬遷工作有力有序推進。

（二）嚴守政策紅線。要深入發動群眾，充分利用廣播、電視、報紙、網絡等媒體，大力宣傳易地扶貧搬遷工作的重大意義、目標任務、工作重點、推進措施，深入宣傳、發動群眾、組織群眾，做深做細做實群眾工作，進一步提高群眾的認識，發揮人民群眾在易地扶貧搬遷中的主體作用。要重點宣傳政策，對建檔立卡戶人均不超過25平方米建筑面積，要統一口徑，反復宣講，做到搬遷戶家喻戶曉，確保不超出面積、不提高建設標準，防范因搬遷而舉債、因搬遷而更貧，最大限度爭取群眾的理解。要營造搬遷氛圍，廣泛宣傳對建檔立卡貧困戶、低保戶、同步搬遷戶補助的相關政策文件和資金管理使用辦法，爭取社會各界的支持。

（三）統籌社會資源。一是統籌易地扶貧搬遷資源，協調推進脫貧攻堅工作。統籌易地扶貧搬遷與產業發展的關系，始終把產業發展作為易地扶貧搬遷的著力點，把搬遷戶精準受益作為扶持產業發展的先決條件，因地制宜促進安置區農業結構的優化、升級，鼓勵引導搬遷群眾從事農產品加工、商品經營、特色餐飲、物流運輸等產業，讓搬遷農民通過改變生產經營方式和拓寬就業門路而增加收入，確保搬遷群眾“穩得住”、“能致富”。同時，統籌易地扶貧搬遷與社會保障兜底的關系，兜底貧困人口的易地搬遷由政府統一建設住房，群眾不籌資直接入住，但房屋產權歸村集體所有，既解決兜底人群的根本問題，又可壯大集體經濟。二是統籌易地扶貧搬遷和地質災害避險搬遷、農村危舊房改造的關系，改善農村安居條件。易地扶貧搬遷資金和土地整理項目資金、農村危舊房改造補助資金雖然來源不同、類型不同、標準不同，但都用于農村住房建設，要統一規劃，打捆使用，盡量縮小差距，減少攀比心理，化解農民矛盾。三是統籌易地扶貧搬遷和涉農項目資金的關系，協調推進社會主義新農村建設。要大力整合財政專項扶貧、農田水利設施建設、農村公路建設、新農村建設等涉農資金，以及教育、醫療、衛生等社會事業方面的資金，打好組合拳，共同為美麗鄉村建設服務。四是統籌易地扶貧搬遷和各部門職能的關系，合力推進搬遷工作。要發揮“易遷辦”的牽頭作用，加強部門之間的組織、協調、溝通和聯絡工作，加強對縣（市區）的指導和督促。要用好農業發展銀行專項貸款，爭取更多的易地扶貧搬遷專項貸款投入使用。要用好土地增減掛鉤政策，嚴格落實地質災害危險性評估制度，對安置點科學選址，嚴格按照國土資源部門、規劃部門提供的農村住房建設圖集施工，避免因選址不當造成搬遷群眾財產損失。要用好就業政策，有針對性地對搬遷群眾進行技能培訓，定向推薦，為搬遷群眾就業牽線搭橋，確保每戶有一人能就業創業。要用好戶籍改革政策，將搬遷到城鎮的農戶由農村戶籍改為城鎮戶籍，享受與城鎮居民同等的醫療、教育和低保等政策。

（四）加大創新力度。要創新政策，堅持政府主導、群眾自愿的原則，通過政府統籌規劃、政策扶持、基礎配套，組織和引導群眾易地扶貧搬遷，按照“一縣一策”或“一縣多策”方式的開展工作，在尊重群眾意愿的基礎上采取“宜集中則集中、宜分散則分散”的方式實施，不搞一刀切。要創新工作，進一步完善易地扶貧搬遷“十三五”規劃編制，將易地扶貧搬遷、小城鎮建設、園區建設融為一體，精心選擇好就近安置、移民新村集中安置、小城鎮或園區安置、插花分散安置和投親靠友安置，實現資源和人口的優化重組。要創新機制，對易地扶貧搬遷涉及的事項實行并聯審批制，易地扶貧搬遷前的工程選址、地質災害評估、用地手續、林木采伐證等建房手續的辦理，實施過程中的“水、電、氣、網”入戶辦理，搬遷后的產權辦理、戶籍遷移、子女入學等各項手續，相關部門要分階段集中受理，“一站式”審批，提高工作效率，方便群眾辦事。

（五）加大督查力度。一是建立目標管理制度，確保獎懲兌現。要把易地扶貧搬遷工作納入年度綜合目標考核，逐級簽訂目標責任書，定下“軍令狀”，實行臺賬管理，每年年終要對搬遷任務完成情況、資金管理使用情況等進行綜合考核，并將考核結果作為部門評先評優、干部提拔使用的重要依據。二是建立巡查督辦制度，確保責任落實。設立由督查督辦、效能（糾風）建設、建設、國地資源、財政、扶貧辦等部門人員為成員的專項巡查督辦組，堅持一個季度開展一次專項巡查，通報工作進展情況和檢查中發現的問題，跟蹤督促各級各部門履職盡責，及時整改落實到位，加快搬遷工程建設、資金報賬撥付進度。三是建立審計紀檢制度，確保廉潔扶貧。易地扶貧搬遷的所有資金都是救命錢，是高壓線，一分一毫都必須嚴格按照國家扶貧資金管理辦法規定的程序，落實管理主體，加強監管審計，做到易地扶貧搬遷項目資金投放到哪里、監督就跟進到哪里。

（作者單位：湖北省財政廳、湖北省南漳縣財政局）

責任編輯：欣文endprint