發達國家的繼續教育比較及對我國的啟示

徐海寧+王文婷

【摘 要】文章從制度政策、組織管理、運作機制、辦學體制和經費來源五個維度對世界各國的繼續教育的經驗進行比較分析，發現我國繼續教育發展中存在的問題，進而從五個維度對我國的繼續教育的發展提出建議和策略，以期對未來繼續教育的改革發展做出貢獻。

【關鍵詞】發達國家；繼續教育；啟示

【中圖分類號】G72 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2017）10-0086-06

一、發達國家繼續教育的經驗及分析

發達國家和地區的繼續教育實踐在現階段得到了極大發展。這主要體現在三方面：一是繼續教育的發展受到政府制度政策的保障和指引，也形成了較為完整的繼續教育體系。二是強調各級政府在繼續教育方面職責、功能、定位，鼓勵多種辦學形式的協調發展，積極拓寬繼續教育經費渠道。三是運行機制和教育內容更加面向市場和社會開放，各國繼續教育呈現出產業化發展趨勢。

（一）制度政策

世界上許多國家都把對成人的繼續教育看做是國家可持續發展的重要動力，把繼續教育放到國家發展的戰略高度去認識，并把它納入國家發展規劃中。[2]可見，西方國家政府高度重視繼續教育，在各種法律、政策、制度、管理等方面給予保障。

1.建立學習賬戶制度，推進學分認證和學分互認

在建立學習賬戶方面，很多國家都作出很多努力。美國建立了“儲蓄—投資”型學習賬戶，由政府和個人共同投資用于個人的繼續教育和培訓；加拿大針對18—25歲的非全日制學習者提供個人學習賬戶，用于個人的學習和培訓；韓國的公民自行申請學習賬戶，管理記錄個人的學習經歷，同時，韓國的學習歷史管理系統可以針對個人的學習經驗進行管理并發給履歷證明書；英國的英格蘭地區采取了“定額+補助”的方式，蘇格蘭采取了“分類”的方式，為學習者提供政策支持。

在學分互認方面，加拿大實行學校和學校之間的學分互認，并且學歷教育的學分和非學歷教育的證書在一定范圍內都可以互通。韓國則使個人一生當中所有正規教育部分的學歷、經歷與資格考試，與非正規的終身教育修業歷程、非正式活動，以及個人其他行動等皆可以通過“學習賬戶”實現個人學習履歷累計與管理。

2.繼續教育的資助

美國和加拿大的個人學習賬戶制度在政府撥款與個人投資關系方面規定了資金“配比”原則，即個人投資越多，所獲得的政府補助就越多；英國政府根據市場供給關系綜合考慮為個人提供一定數額的資金補助，同時采取部分課程減免、企業資助等措施，為成人的學習提供了更有力的資金保障；德國則建立了多渠道資金投入體系，終身學習資助不只限于為個體提供必要的資金，還包括為學習型組織提供資助，此外，德國還實施了多項資助行動計劃，包括對再培訓的資資助、增加資助的透明度。

3.帶薪休假支持繼續教育

法國早在1957年就以法律的形式規定了受雇人員享有 “有薪學習假”；德國也規定員工每年有一定時間的教育假期可用來接受職業教育和其他教育。

4.開放的學校教育

美國實施“寬進嚴出”的開放招生制度，還兼有大學公開講座制度、夜間部和晝夜開講制度、通信（函授、網絡）教育制度；日本的學校開放則體現在五點，分別是社會成員特別考試、長期在學制度、設置大學學部“流動校園”、創設“大學修課證明制度”和公開講座；丹麥規定社會成員特別是在職工作的成年人可以靈活地進入正規教育體系學習，成人教育與正規教育的界限并不是十分清晰。

5.完善的學歷資格框架

澳大利亞建立了全國統一的學歷資格框架，積極開辟多元化的學習路徑，并促進學歷和非學歷、正式學習和非正式學習，以及各類型教育機構之間的溝通和銜接；此外，美國針對有著五個共同的基本學習領域的三個學歷（副學士、學士、碩士）教育構建了基于學習成果的學歷資格框架。

（二）組織管理

每個國家的政治經濟背景不同，其繼續教育的組織管理也不盡相同，主要分為三種：中央集權制（如法國），地方分權制（如美國、加拿大、德國）、中央和地方合作制（如英國、澳大利亞、韓國、日本）。此外，發達國家的組織管理體系具有整體性，將教育公平作為教育管理的基本目標，努力使各地區教育事業朝均衡化方向發展，從而實現國家教育層面的發展戰略。因此，不論是中央集權式的繼續教育管理模式，還是地方分權式繼續教育管理模式，或是中央和地方合作式的繼續教育管理模式，都設法做到最有效的教育公平、以人為本，使整個組織管理機制運行得最高效、最便捷。例如：日本設法把迄今高度集中的教育行政權力與義務委托給地方負責。而一向具有濃厚地方分權色彩的美國和各州擁有“文化主權”的德國，卻在強化中央教育行政機構的權限與職責，加強中央政府對教育事業發展的指導與監督。[3]

（三）運行機制

1.校企合作

發達國家和地區的繼續教育的一個突出優點是采取委托、聯合、進修、聘請講授等多種途徑加強企業與高校合作，促進繼續教育向產業化、專業化方向發展。一方面，高等學校具有雄厚的師資力量，在理論和前沿領域造詣頗深，但缺乏實踐；另一方面，企事業單位擁有豐富實踐經驗的專業技術人員，接觸生產實際，講求實效，對科研院所研究成果轉化為生產力方面具有優勢。[4]因此，高校和企業單位的合作，既能運用理論指導并檢驗實踐生產，又可將實踐經驗積淀得到理論層面的升華，進而促進經濟與教育的結合。在具體實踐上，無論是美國“合作教育”模式、日本“產學合作”模式、德國“雙元制”模式還是英國“工讀交替”模式都在不斷地提及高校與企業之間的合作，積極與市場接軌。[5]

2.市場化運作模式

以繼續教育市場需求為導向進行培訓的市場化運作模式，如今在眾多發達國家和地區效果顯著。例如：美國的繼續教育已形成較為成熟的市場導向型的務實模式，繼續教育的開展緊密圍繞市場需求，教育及培訓工作充分體現市場規律，運營模式也迎合市場機制。德國，繼續教育機構課程架構緊緊圍繞社會需求設置。由政府組織的全國經濟管理人員進行周期性的市場調研，并將調查信息予以反饋，進而繼續教育機構會及時根據市場信息對專業設置、課程編排、能力目標等進行調試。endprint

（四）辦學主體和辦學形式

發達國家已經基本形成社會各界廣泛參與的多樣化辦學格局，辦學主體主要有各級政府、高等院校、企業單位、各種專業協會（如學會、聯合會）和其他社會機構等。見圖1。

以美國為例，美國許多高校已把繼續教育和本科生、研究生教育一起列為現代高等教育的三大組成部分。[6]哈佛大學自20世紀80年代以來，每年接受繼續教育的人數是正規本科生和研究生總和的三倍。除高校外，社區學院是繼續教育的主要陣地，因其辦學靈活、學費低廉、面向大眾、課程與實際工作相掛鉤，學分與高校間互認等優勢，被廣大成人學習者廣泛認可。此外，企業也積極投身繼續教育事業，開發和培育人力資本。而德國的繼續教育辦學則以政府和企業的聯合辦學為主，其中商貿協會、職業協會和企業承擔了大量的繼續教育工作，形成了多樣化的辦學結構和以市場為導向的繼續教育組織，因此，德國的繼續教育隨時能夠根據勞動力市場的變化而調整，整體發展形勢比較健康有序。

（五）經費來源

發達國家和地區的繼續教育經費保障形式具有多樣性。除卻政府層面的經費支持，政府部門也鼓勵行業、企業以及個人對成人繼續教育進行捐助，形成了一個多樣化、多渠道的經費保障體系。繼續教育經費來源相對充足的原因，一方面是因為政策法規規定了企業在成人繼續教育上應承擔的責任。以法國為例，《職業繼續教育法》除規定企業需上繳職工工資總額的0.1%的經費用于繼續教育外，還應拿出職工工資總額的1%用于本企業制定、實施和監督培訓活動。[7]另一方面，成人繼續教育作為一種人力資本的投資，有利于提高企業的生產力和競爭力，提升企業文化。美國、加拿大等美洲國家在政府主導撥款的前提下，格外重視社會捐助，依靠民間團體和企業捐助以增加其教育經費。以德國為代表的歐洲國家則開拓出一條企業和政府結合的雙元資助管理體系。見圖2。

二、我國繼續教育發展現狀及問題

我國自20世紀80年代初引入“繼續教育”概念以來，三十多年的繼續教育工作取得了較大的成就，逐步形成了具有中國特色的繼續教育體系。但與發達國家和地區相比，我國繼續教育的發展仍相對滯后，主要存在以下問題：

（一）繼續教育制度政策保障不夠健全

繼續教育的良性發展離不開國家給予的制度及政策保障。而現階段，我國繼續教育的發展仍存在這方面的問題，沒有完善的繼續教育制度政策，無法從國家層面給予繼續教育以方向的指引，很多實際問題不能得到很好且有效的解決。例如，學歷認證和制度準入等方面。雖然我國對社會成員通過學歷和非學歷、正式和非正式教育的途徑進行各種繼續教育，但學習成果的認證、轉換等方面的制度并不健全，通過各種渠道進行交叉學習的“立交橋”尚未形成。究其原因，主要有四點：一是一些繼續教育領域和環節的制度政策缺失；二是在繼續教育某些領域及環節上存在相應的政策制度，但滯后于實際的需求，具有不合理性；三是某些繼續教育領域和環節雖有相應的制度政策，且設計合理，但缺乏實際執行力度，缺乏效果的監督，仍存在一副空架子、未落到實處的問題；四是制度政策在制定、執行和監督等一系列環節缺乏整套的監督檢查機制。

（二）繼續教育統籌管理體制不夠完善

我國繼續教育發展首先遇到的體制性障礙是全國和地區之間缺乏全局性統籌、協調以及有效的推進機制。[8]目前，我國繼續教育在管理上的問題大致如下：

第一，我國對繼續教育的領導、組織、協調等工作缺乏自上而下的引領和管理。繼續教育涉及各個領域和部門，在管理上存在部門分割、管理不清、資源分散和使用低效等現象。

第二，雖然我國繼續教育逐漸形成了學校、行業企業、社會培訓機構等多元化的辦學主體，但仍存在政出多門、業務歸口不清、監管職能交叉、制度標準不統一等問題；

第三，繼續教育各層級機構和部門之間缺乏溝通機制和資源共享平臺，導致繼續教育各種類型之間無法有效地進行學習成果的轉換、互認與銜接。[9]

（三）市場化的繼續教育運行機制不夠靈活

繼續教育的屬性和特征決定了它的發展必須要在國家、社會、行業、企業需求的指導下，充分挖掘市場需求，建立市場化的運作模式，進一步增強辦學實效。但實際上，我國繼續教育機構與市場接軌的運營理念相對滯后，大多以創收盈利為主要目的，對社會、市場和個人的需求調研不夠深入。同時，繼續教育的辦學主觀性太強，基本上是憑經驗辦學，找內容辦學，或者僅限于開設院校熱門學科，沒有深入把握各行各業的具體需求，導致課程內容與實際工作脫節，理論學習不能很好地轉化為現實能力。此外，開展繼續教育的高校，開設的課程相對市場發展具有一定的滯后性，甚至，課程環境不能與工作環境對接，培養的人才也就不能很好地滿足各種職業的執業要求。

（四）多種辦學形式缺乏有效融合

隨著市場環境和技術手段的變化，繼續教育的培養對象也是多元化的，因此不同的辦學形式需要相互融合，方可有效地達成成人繼續教育的學習目標。但在我國，每種辦學形式有其固有的特征，比如在辦學目標、招生對象、學習結果認證等方面各有不同，同時在國家和政府層面上缺乏辦學形式間的融合和貫通機制，各種辦學形式之間契合度不高，學習成果得不到公平的認定。

在我國，雖然上海市終身教育學分銀行借助終身教育學分認定、累積和轉換為主要功能的學習成果認證管理中心和學習成果轉換服務平臺，促進學歷教育之間、學歷教育與非學歷教育等各類教育之間的溝通銜接，努力建構繼續教育“立交橋”，但就現有的發展水平來看，全國性的辦學主體間的溝通機制并未健全，完善之路還很長遠。

（五）繼續教育經費不足，利用效率低

隨著我國經濟不斷發展，應盡快調整教育經費結構，適度發展繼續教育事業，為成人的學習提供廣闊的途徑和充足的資金支持，進而提升國民的整體素質，加快終身教育事業的發展。

第一，我國繼續教育經費的投入以政府撥款為主，缺乏社會團體和企業的參與，我們可以參照發達國家的稅收政策，將培訓經費和企業稅收掛鉤，以政策方式引導企業內部多開展培訓活動。同時，借助社會力量，進行多種渠道的資金籌集，確保成人繼續教育活動的順利開展。[10]endprint

第二，我國繼續教育經費利用效率不高，培訓和學習成效大打折扣，社會認可度也較低。因此，各層政府機構和辦學機構需提高經費的利用效率，完善和優化培訓經費資助體系，杜絕經費濫用和盲補行為，加強培訓內容和市場需求的聯系，提高和優化培訓成果的轉化。

三、發達國家繼續教育對我國的啟示

（一）制度政策方面的啟示

發達國家成人繼續教育發展的經驗表明，政府對繼續教育的統籌是其發展的“方向標”。雖然我國近年來也出臺了一系列發展成人繼續教育的政策文件，但是由于強制性不夠、配套政策不完善、部門溝通銜接不暢等原因，在執行過程中出現了落實難、監督少、效果差的問題。因此，在制度政策層面上，可以借鑒一下發達國家經驗。

效仿韓國、美國等建立學習賬戶制度，建立政府和個人相結合的個人賬戶投資系統，從國家層面給成人的繼續教育提供政策和資金上的保障。同時，要向加拿大和韓國學習，完善我國學分互認和非正式學習認證，保障學校與學校之間、學歷教育與非學歷教育之間、非正式學習和正式學習之間的互認和認證。使不同的學習者在取得個人發展的同時，都能獲得公平的認可。國家完善學分制度的“頂層設計”，[11]建立繼續教育學分評價、認證和轉換制度，以加快不同層次、不同類型的繼續教育包括非正式學習成果的認證和轉換進程。

借鑒澳大利亞、德國等國家在國家層面給予繼續教育資助政策的支持，讓每個希望得到繼續教育的公民，都能獲得相應的繼續學習資助。讓每個希望得到繼續教育或培訓的職工，都有帶薪休假制度的保障，都能得到雇主的積極配合。

效仿澳大利亞，構建完善的學歷資格框架，開辟多樣化的學習路徑，并促進正規教育和非正規教育之間的溝通與銜接。其中，不斷的開放學校教育，尤其是高等院校，讓廣大的社會人員與全日制學生共享優質的學習資源，讓成人的繼續教育與正規教育體系相溝通。

我國的繼續教育改革需要“因地制宜”，也需要“量體裁衣”。國際上幾乎每個國家的繼續教育制度和政策的制定是有其背景的，制度不同，國情不同，制度和政策的制定及實施的效果也不盡相同。因此，學習借鑒國外的繼續教育相關的制度和政策需要審視我國的具體情況，給予一定的修改和調試，在小范圍內試點，進一步明確其適用性，進而推廣開來，才能推動繼續教育制度政策從有到完善，從完善再到與國際接軌。

（二）組織管理方面的啟示

在組織管理方面，政府迫切需要加強對繼續教育的統籌、協調和指導，建立一套完善的管理體制，對各種形式的繼續教育進行規范化、對口化管理，加強政府對繼續教育的監督和管理。

第一，應組建從中央到地方的繼續教育的管理協調機構。要發揮我國政令統一的優勢，在繼續教育方面要建立從中央到地方的組織管理機構，明確其職責，保證繼續教育的管理體系化、具象化。此外，建立起中央和地方，地方和企業、民間組織的溝通機制，理順中央、地方以及企業事業單位和其他社會組織的職責、權限，讓繼續教育的管理有權可依，有章可循。[12]

第二，我國政府要加大放權力度。效仿地方分權制的國家，在行政管理上可以有計劃地適當放權給地方，地方可以就當地的市場和繼續教育的實情進行適度調整。例如，從招生計劃、招生規模、專業設置、費用開支等項目上從國家層面適度地放權到招生學校，學校可根據市場需求、學校人力與財力等情況決定應該如何做。

第三，從國家層面建立起對繼續教育執行情況的監督、檢查與評估機構。對繼續教育辦學的規范性監督可以保證繼續教育機構的有效運行，讓成人學習者的繼續教育需求得到應有的保障。

（三）運行機制建立方面的啟示

繼續教育的形式若要適應市場經濟發展，適合成人、在職、業余的特點，就要發揮市場對學習資源的優化配置功能，預測教育培訓市場發展變化的態勢，并據此組織教育培訓項目，調整教育項目設置，從而建立起新型辦學模式，更好地為社會學習者提供特色化、個性化的教育服務。同時，加強校際、校企的合作，建立社會繼續教育培訓集團，實現資源互補，利益共享，促進終身教育體系的建立。美國繼續教育機構在制定培訓方案、調整結構前，都將對當地市場與機構發展的契合度進行充分的驗證分析。荷蘭繼續教育一方面通過分析市場需求及時調整專業課程結構，另一方面也會照顧用戶的個性化需求，實行對口培訓。

在構建終身教育體系、建設學習型社會的戰略背景下，以市場化運作為手段，構建新的“政企校”三位一體合作模式，是推進非學歷繼續教育發展的必然選擇。[13]一方面溝通政府、高校和企業行業，建立政府統籌，各方面共同參與的資源配置體系，形成市場要素帶動繼續教育可持續發展的新型模式。另一方面政府部門要強化繼續教育的準入和淘汰機制。政府部門在制定統一規范的政策標準后，還要加大過程管理和質量評價的力度，保證教育質量的同時，實現多方共贏。

此外，打破教育行業的壟斷，采用市場化的運行機制，由學習者自由選擇繼續教育機構或內容，將使壟斷的教育行業產生危機感和競爭感，促使其提升自身的教育理念、調整教學模式和課程資源，這將使繼續教育的學習者得到更優質的資源、更實用的知識和更好的學習體驗。

（四）辦學主體和形式方面的啟示

建立與市場經濟所有制結構相適應的多元化辦學主體，是我國繼續教育發展的一個重要方向。

第一，整合教育資源，建立多系統的辦學模式。打破教育壁壘，整合教育資源，建立政府、高校、企業及民間組織等多系統的辦學模式，鼓勵各類教育培訓機構競爭發展，營造良好的市場環境。

第二，發揮高等院校在繼續教育方面的重大作用，加強其與勞動力市場的結合。效仿美國、日本、丹麥等國家，實行高校的開放式辦學，加強與社會的聯系與溝通。同時，大力發展依托于高校的“繼續教育學院”或“繼續工程教育學系”的各種形式的培訓和繼續教育，主動向社會人員提供學習機會。

第三，探尋繼續教育與其他教育形式的有機聯系，建立健全各辦學機構間的學分轉換及與高校課程的連接。 打通繼續教育與各類教育的溝通渠道，進一步理順繼續教育中學歷教育與非學歷教育、先前經驗與工作經驗、正規教育與非正規教育、學歷資格與職業資格等的關系，促進各種繼續教育形式的相互銜接與溝通，建立上下貫通的繼續教育“立交橋”。[14]endprint

（五）經費來源方面

要解決好我國繼續教育經費的問題，就要依靠社會各界的力量，引入市場機制，加快繼續教育投資體制和籌資機制的改革，進而拓寬繼續教育的投資渠道，改變較為單一的投資體系。

第一，通過稅收優惠等財政政策，鼓勵企業加大對職工培訓的投資，拓展職工的職業發展之路，保障繼續教育落到實處。

第二，從政策法規上確保成人繼續教育經費固定來源的同時，需進一步完善繼續教育的經費資助體制，明確資助的對象、條件、領域等，激發和維持成人進行繼續教育的動力和信心。

第三，政府引導設立成人繼續教育發展基金，鼓勵社會各界共同參與，促進成人繼續教育的發展。

第四，注重信息技術經費投入，大力推廣移動學習、微課學習，豐富成人繼續學習的形式的同時，緩解成人繼續教育中的工讀矛盾。

第五，提高繼續教育經費劃撥、分配和使用的透明度（參考美國的官方和社會機構每年針對教育經費都有各種報告和數據發布，且政府和非政府機構相互監督，透明度高），建立嚴格的監管體系，讓經費的使用在陽光下運行，進而確保“有錢花”以及“花到位”。

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A Comparative Study of Continuing Education in Developed

Countries and States： Experience and Implication

XU Hai-ning， WANG Wen-ting

（Institute of Vocational Education， Tongji University， Shanghai 200000， China）

【Abstract】This study gives comparative analysis to continuing education among the world from five aspects： policy， organizational management， operation mechanism， running system and financial resources. Then， this paper elaborates current situation and problems of continuing education development in our country. With the aim of making contributions to continuing education reform in our country， this paper gives suggestions and strategies to improve continuing education from five dimensions.

【Key words】developed countries and states； continuing education； revelationendprint