淺析住房公積金制度的現狀和發展

張萬菊

[摘要]住房公積金制度是我國政府實施的一項住房保障制度，建立了職工的自我保障機制，為城鎮職工積累了長期、穩定的政策性住房儲金，有利于住房資金的積累，周轉和政策性抵押貸款制度的建立，提高城鎮職工購建住房的能力。本文通過對我國住房公積金制度的現狀分析，并針對存在的問題提出未來的發展方向，以更好地解決城鎮低收入群體的住房問題。

[關鍵詞]住房公積金；現狀；問題；解決措施

一.我國的住房公積金制度建立的背景

住房公積金制度是指由職工所在的國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業、事業單位及職工個人繳納并長期儲蓄一定的住房公積金，用以日后支付職工家庭購買或自建自住住房、私房翻修等住房費用的制度。

建國后我國長期實行計劃經濟，住房也是計劃中的一部分。在上海建立住房公積金制度之前，早在20世紀80年代，很多省市就已先期試點住房制度改革，由于改革措施局限于提高租金、出售公房和住房管理社會化等方面，未曾建立起有效、可持續的巨額住房資金支撐體系，而住房無論從生產還是消費，在配套資金與金融支持方面均是區別于其他任何商品的，需要—個穩定有效的住房資金和金融體系支撐，因此，在整個80年代我國房改進展總體非常緩慢。

1991年的上海房改方案，以建立住房公積金籌集專項住房資金為突破口，是房改思路的重大調整，為從根本上解決住房問題提供了基于強制匯繳聚集為基礎的龐大資金后盾。鼓勵職工買房，實現自住其力，必須提高職工支付能力，但限于財力和各項制約因素，職工工資不可能迅速地大幅度地提高，需要通過長期積累。住房公積金制度建立的繳存方式，使每個繳存職工直接從中受益。

二.住房公積金制度的性質和內容

住房公積金制度是一種國家強制的儲蓄制度，住房公積金制度的國家強制性，體現在政府部門憑借行政權力向職工及其就業的單位（雇主）定期歸集公積金，它是政府直接干預經濟的一種手段，干預的理由在于住房是人類生活的必需品，而住宅的高價值又使得人們對住宅支出應及早準備，住宅支出占總支出的比重應維持一個合理的比重，由政府代替居民選擇，強制性的安排一種住房儲蓄制度，有助于克服個人偏好的某些缺陷。對職工而言，公積金的繳納也是長期性的，職工工作期間只要有工資收入，就應該繳納公積金，公積金繳納成為自動的固定化儲蓄。住房公積金制度是一種保障性的儲蓄制度，參加住房公積金制度的職工并不能保障獲得一套住房，公積金制度的強制儲蓄，完全體現自我承擔風險。它的保障性是指通過強制單位和職工按其工資的一定比例上交用于住房儲蓄，可保證職工在購買住房時獲得一筆穩定的政策性住房抵押貸款。如果這筆儲蓄沒有動用，職工在退休后還可能取出用作養老金，彌補養老保障的不足。住房公積金制度是國家動員資金推動住宅業快速發展的儲蓄制度，住房建設需要大量資金，發展中國家在解決居民住房問題方面，往往面臨資金不足的問題，在資本市場不發達的情況下，采取由國家出面，建立住房公積金制度，通過強制性的儲蓄可廣泛快速動員資金，加快住房建設。

三.我國住房公積金制度的發展現狀

（一）管理體制日趨完善，監管體系基本確立

自新的《住房公積金管理條例》實施以來，全國343個設市城市中有341個成立了住房公積金管理委員會，制定了管理會章程，議事規則和決策規則。2003年3月，經國務院批準，建設部住房公積金管理司成立，此后各省市也陸續成立了住房公積金監督管理辦公室，完善了監管制度。住房公積金年度審計制度普遍建立。

（二）管理運行日趨規范，業務發展迅速正常。

絕大多數管理中心能認真執行住房公積金財務管理辦法和會計核算辦法，實行增值收益分配方案和管理費用預決算報財政審核與管委會審批制度，嚴格執行規章制度，進一步規范公積金銀行專戶設立，規范公積金管理和使用。建設部2006年一季度統計表明全國住房公積金繳存和貸款繼續保持穩定增長趨勢。全國住房公積金繳存總額已突破l萬億元。住房公積金繳存率為60.53%；全國個人住房貸款占繳存余額比例為44.93%；貸款逾期率繼續保持在較低水平，全國平均逾期率為0.125%；住房公積金運用率為52.05%；全國公積金銀行專戶存款占繳存余額的27.27%；項目貸款和擠占挪用資金較去年初減少了2.35%。

（三）住房公積金制度受益面狹窄

截止2006年底，全國實際繳存住房公積金的職工6917萬人，占應繳存職工的64%，還有36%的職工沒有建立住房公積金，職工合法權益得不到保障。國有單位基本上建立了住房公積金制度，但多數非公有制企業沒有為職工繳存住房公積金。沒有建立住房公積金制度的職工，不少是中低收入職工，享受不到住房公積金權益，也影響了這項制度功能的發揮。

（四）住房公積金制度存在不公平

通過對部分城市住房公積金中心的調研，發現公積金繳存人群和貸款人群的收入水平均整體高于城市居民平均收入水平，說明公積金制度的收益人群在城市中整體上處于相對較高收入的群體，而不是低收入群體。導致收入越高的職工，通過住房公積金制度獲得的補貼越高，存在著收入水平上的不公平。

與此同時，行政機關，事業單位，國有企業這三類單位的職工受益于公積金的人數比例相對城市平均水平較高。民營企業和外資企業的職工受益于公積金的人數比例低于全市平均水平。說明公積金制度的受益人群所在單位集中于國家機關，國有企業，事業單位，存在著職工單位類型上的不公平。

（五）支持廉租房建設的作用有限

目前公積金增值收益的分配管理中規定，住房公積金增值收益要用于提取不低于60%的風險準備金和上交財政的公積金中心管理費用，剩余資金作為城市廉租房建設的補充資金。根據廣西某城市的調研，2006年該市提取住房公積金增值收益作為廉租房建設的資金僅為113萬元人民幣，占該市當年住房公積金增值收益的3.6%，對當地廉租房建設的支持可以說十分微弱。

（六）存在風險防范能力不足和潛在的流動性問題

住房公積金的用途主要是向職工發放住房抵押貸款，因此信用風險是住房公積金所面臨的主要風險。根據《住房公積金管理條例》規定，各地住房公積金增值收益應提取不低于60%的資金，作為貸款風險準備金。通過各地按比例提取貸款風險準備金能較有效應對已經發生的信用風險，但是否能有效應對潛在的信用風險，尤其是當某城市出現較劇烈的市場波動時，當地風險準備金儲備就很難滿足防范信用風險的要求。同時，住房公積金還面臨著由系統風險引起的大規模貸款違約風險。在次貸危機下的美國，據美國聯邦儲備委員會1%抽樣統計，2008年3月次優級住房貸款（約占全部住房貸款余額的5%）中可調利率抵押貸款超60天拖延還款率、違約率和房產已收回率分別達到了6%、5%和3%，次級住房抵押貸款（約占全部住房貸款余額的20%）中可調利率抵押貸款的這三個比率則分別達到了16%、13%和8%。也就是說，一旦我國住房金出現如此大規模的違約風險，依靠目前住房公積金的貸款風險準備金儲備和風險分擔機制來應對是遠遠不夠的。在流動性方面，從全國層面看，當前全國住房公積金系統整體上處于流動性過剩（資金沉淀）狀態。截止2007年底，全國住房公積金系統累計歸集余額9605億元，住房貸款余額為5074億元，僅占累計歸集余額的53%，扣除準備金后資金沉淀率達到了43%。但從城市層面看，各地住房公積金中心的流動性狀況差異顯著，處于流動性過剩和流動性短缺并存的狀態。例如，北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建等經濟發展水平較高的地區，住房貸款余額占累計歸集余額的比率，已經超過了60%，部分城市甚至超過了80%，出現了流動性不足的問題，管理部門只能通過縮緊信貸來維持正常運轉；而陜西、甘肅、山西、河南、海南等經濟欠發達的中西部地區，住房貸款余額占累計歸集余額的比率尚不足25%，出現了流動性過剩問題，導致大量資金沉淀和低效率使用。

四.完善住房公積金制度的對策

（一）增強和加大住房公積金宣傳力度，擴大住房公積金覆蓋和影響范圍。

讓住房公積金的制度能夠深入人心，使我國公民能夠知法懂法，不斷的擴大住房公積金影響的范圍和覆蓋的面積在這個過程中，政府和企業應該嚴格的執行國家住房公積金歸集，采取相應的應對措施，有計劃的按照步驟將住房公積金向非公有制的經濟領域穩健的推進，最后擴大到民營，外資，私企，甚至可以實現個體經營戶和自由職業者以及農民都可以加入城市住房的社會保障體系當中。建立并完善我國住房公積金制度，對高收入群體的住房公積金具體的繳存額度實行相關的封頂政策，以此防止不同的階層之間進一步擴大公積金的繳存差距。

（二）賦予住房公積金制度更加明確的公共住房政策目標。在我國倡導實現“住有所居”的住房政策目標下，解決好中低收入群體的住房問題是政策關注的焦點。住房政策目標的實現既需要國家、單位和個人三者之間的相互協調，也需要法律、財經與稅收制度的配套的支持。建立高效務實低風險的政策性住房金融體系，以支持提高中低收入群體的住房支付能力，承擔起完成“住有所居”公共住房目標的歷史重任。

（三）賦予歸集主體處罰和強制執行權。規范和完善住房公積金制度同時還是一項縮小收入分配差距的重要舉措。從構建和諧社會和控制社會平均收入水平的角度出發，還要賦予歸集主體一定的違規違法處罰和強制執行的權利，以增加剛性的約束條款，從而達到通過住房公積金制度調節社會平均收入的目的，保證實現住房公積金制度的職能作用。

（四）建立統一的風險管理和流動性管理機制。目前住房公積金的信貸管理模式和政策性管理框架也逐漸暴露出運轉成本高、風險大等問題，并且也隨著住房市場的發展出現地方之間資金余缺不平衡和地方內部流動性不足的問題。因此，必須通過管理模式的創新來打破各地方住房公積金獨立運作的現狀，通過金融工具創新來改善全國住房公積金資金的流動性問題、提高公積金的資金使用效率，才能有效發揮住房公積金的政策性住房金融功能。在近期的改革中，可考慮建立全國性住房公積金風險管理平臺，集中管理貸款發放標準和建立系統風險準備金，以增強住房公積金的風險抵御能力，尤其是增強抵御由系統性風險引起的大規模貸款違約風險的能力。與此同時，通過建立全國住房公積金的投資管理平臺，盤活全國的住房公積金沉淀資金，既解決部分地方住房公積金管理中心因流動性不足導致的頭寸不足問題，又提高部分地方住房公積金管理中心因資金沉淀導致的資金使用效率問題，全面提高全國住房公積金系統的資金流動性。

（五）強化住房公積金繳存管理工作，擴大住房公積金覆蓋面。繳存工作是住房公積金管理的首要環節，對職工住房公積金要實行屬地化歸集管理，同時要加強執法和監督，督促尚未建立住房公積金制度的單位盡快建立執行；督促欠費單位制定補交措施，分期分批足額繳存住房公積金；針對因改革、改制所造成的繳費主體單位消失或變性等情況，要明確承擔公積金繳存銜接主體的責任，保證這些單位的職工在改制后仍然能夠繼續有效地享受公積金制度；鼓勵自主擇業和靈活就業人員以及社會其他成員積極參與住房公積金制度，并制定相應的激勵措施，分別由中央財政和地方財政予以適當的補貼，使這類人員也能享受社會發展成果，共同促進住房公積金的積累和發展。

（六）完善住房公積金增值收益和分配制度。在住房公積金增值收益辦法中，按照謹慎性原則適當擴大公積金結余部分的投資范圍和投資對象，擴充增值面，提高投資收益率，降低危機風險。在分配過程中，應在提取貸款風險準備金、管理機構經費后，依據當年的投資收益率，采用彈性辦法提取城市廉租房補充建設資金，增加保障性住房建設的資金投入，還可以適當提取一部分事業發展基金和獎勵基金，以充分調動管理機構的工作積極性。