高職教育動員式治理及其非預期效果

馮孟+肖坤

摘 要：動員式治理是指治理主體主要通過動員的方式集中各類資源，進而達成各項治理任務，以實現治理目標的一種治理方式。對于高職教育，近年來國家陸續實施的國家示范性高職院校建設、骨干高職院校建設等項目以及地方政府開展的一些建設項目都是動員式治理的一種體現。動員式治理對于提高高職辦學質量起到了促進作用，但也出現了與政策預期相反的非預期效果，如政策預期的理性與實際建設的盲目；政策預期的主動與實際建設中的盲從；政策預期的連續與實際建設中的斷裂；政策預期的整體與實際建設中的碎片化發展；政策預期的強刺激與實際建設中的遞減效應等等。不斷重復動員式治理的方式將使治理變得不可持續，為保持高職教育的健康發展，需要國家與高職院校尋求進一步的解決之道。

關鍵詞：高職教育；動員式治理；非預期；常態化治理；效果

作者簡介：馮孟（1983-），女，海南文昌人，順德職業技術學院講師，研究方向為高等職業教育；肖坤（1973-），男，湖南郴州人，順德職業技術學院教授，博士，研究方向為高等職業教育。

基金項目：廣東省哲學社會科學“十三五”規劃2016年度一般課題“文化自信視角下高職弘揚墨子工匠精神研究”（編號：GD16XJY25），主持人：肖坤。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）25-0040-05

近年來，動員式治理成為國家治理研究的一個主要關注點。所謂動員式治理，是指治理主體主要通過動員的方式集中各類資源，進而達成各項治理任務，以實現治理目標的一種治理方式。這種治理方式有幾個核心特征：一是治理目標的針對性。動員式治理一般都會針對某些突出問題設定一個治理目標，或設定一個目標集，并圍繞這個目標或目標集進行廣泛動員與實施。動員式治理的過程就是治理目標的設定、宣傳、動員、執行、完成的過程；二是治理過程的集中性。動員本身就意味著資源的整合與集中。這里的集中既是指人力、物力、財力的集中，也是指動員過程的集中與組織領導的集中；三是在治理手段上主要以動員、號召為主。通過各種形式動員群眾、影響群眾，從而促成集體行動，這是動員式治理的主要特征；四是參與范圍的廣泛性。動員式治理本身是一種廣泛動員群眾參與的治理方式，但在治理群體中又有動員者、積極追隨者（標兵）、卷入者（群眾）的區別。

近代以來，動員式治理在中國有較長的實踐歷史，正如鄒讜所說的“中國知識分子和政治領導從本世紀初開始逐步意識到發展與調動個人和社會團體活力、能力和創造力。激發并發展人民的活力、能力與創造力，一直是中國在重建國家與社會過程中必須面對的最重要的兩個問題之一”[1]。因此在近代以來漫長的革命實踐與社會建設活動中，人們都可以發現動員式治理的身影。但改革開放前的動員式治理主要針對宏闊的社會問題，承擔改造社會的重大任務。改革開放后，隨著社會治理模式的轉型以及治理主體的多元，那種宏闊的、廣泛發動群眾的動員式治理開始逐漸退場，一種以解決現代化建設中面臨的突出問題但主要是局部性問題為主，并在有限范圍內發動群眾的動員式治理開始成為政府治理的主要方式。近年來國家在衛生、交通、社會治理等領域發動的食品集中治理、創辦衛生城市等活動，都是動員式治理的體現。

與其他領域相比，動員式治理在高職教育領域有著同樣深遠的影響。翻看進入新世紀以來的高職教育的辦學歷史，我國高職教育在整合資源、深化改革、提升內涵等方面，通過廣泛動員高職院校，開展了一輪又一輪的建設活動。如2006年國家開始實施國家示范性高等職業院校建設計劃項目（以下簡稱示范校）。2010年國家啟動100所骨干高職建設院校及相關重點建設專業建設項目（以下簡稱骨干校）。2015年教育部啟動了高等職業教育創新發展行動計劃的建設。在這些國家開展的各類建設項目、行動計劃中間，還夾雜著地方政府開展的一些建設項目，如湖南、浙江等省份相繼開展的卓越高職院校、重點高職院校等建設項目。雖然這些建設活動都冠以項目的名稱，以至于部分學者認為這是高職教育項目治理的體現[2]。但仔細考察這些大大小小的建設項目，其背后的運行模式完全可以歸結為動員式治理。

一、高職教育動員式治理的具體體現

仔細回顧高職教育領域示范校、骨干校、創新發展行動計劃等建設項目的發展歷程，可以看出這些項目的實施、運行均符合動員式治理的核心特征。

第一，治理目標的針對性。針對性目標的設定對于動員式治理的開展具有指導意義，動員的開展要圍繞目標進行，在實施目標的過程中一般伴有對目標實施的檢查，最后判斷動員是否成功，是否需要持續也是依靠目標是否得到實現為標準。在高職教育領域，可以看到無論是示范校、骨干校，還是創新發展行動計劃，都有明確的針對性目標。如國家示范校針對高職教育在規模擴張之后培養質量不高，培養目標不清等問題，提出國家“建設100所國家示范性高等職業院校，使示范院校在辦學實力、教學質量、管理水平、辦學效益和輻射能力等方面有較大提高。”[3]2015年，國家針對“部分高等職業院校依然存在著辦學定位不清晰、培養模式不符合技術技能人才培養規律、教師隊伍素質不能適應科學技術變革創新步伐、實訓實訓條件不足等問題”，在創新發展行動計劃中提出了建設優質高職院校的目標[4]。這些目標的設定一般都經過了一段時間的醞釀，是動員式治理廣泛發展動員，實現治理目標的基礎。

第二，治理過程的集中性。動員式治理的動員一般通過動員群眾，在短時間內疾風暴雨式的完成特定目標，而要形成疾風暴雨的形勢就要在短時間內最大限度地集中資源。從實踐中看，這種集中主要體現在集中時間、集中力量、集中領導等形式。集中時間主要是短時間內完成目標。在實踐中，高職教育的各類建設項目都規定了計劃完成的時間，一般是3年或4年。如示范校的實施時間為2006年到2010年，完成時間為4年。但實際上國家的建設任務下發到地方政府再下發到各校，再經歷動員、申請到驗收的整個流程，各校的建設時間可能短至1到2年。集中力量主要是集中各類資源特別是資金，如湖南省計劃投入5.4億元實施省級卓越職業院校建設計劃，廣東省計劃投入6億元建設20所優質高職院校[5]。集中領導主要是保證統一協調各方面的行動。在示范校的建設項目中，各省相繼出臺了各地關于示范院校建設的相關文件，從總體上規范、指導各省示范院校的申報、實施、評審工作。endprint

第三，治理手段主要以動員為主。在高職教育領域，歷次建設項目開展的關鍵都在于動員，沒有動員，就不能形成群眾廣泛的參與性。因此，動員是動員式治理的重中之重。我們在高職教育的各類建設項目的開展中，很明顯的看到了動員的身影。以示范校為例，國家以新聞發布會、部長講話的方式對這一項目進行了高規格的動員。2006年末，教育部、財政部聯合舉行新聞發布會，正式啟動“國家示范性高等職業院校建設計劃”，教育部主要領導發表講話布置相關任務。在國家動員之后，緊接著各省的動員、吹風、各校的動員也就如火如荼的展開。高職教育領域的歷次重大項目建設幾乎都遵循這種從國家到各省到各校的動員模式，以保障所有的高職院校都能參與其中。同時，動員的形式也是多種多樣的，包括新聞發布會、各種動員會、談話和下發文件、各類工作會議、組織工作組，建立臨時的領導小組、發表口號、大大小小的宣傳會議等多種形式。這些形式多樣的動員不僅能制造輿論，營造氛圍，同時也將治理目標、動員者的意圖進行進一步的解釋、并逐步具體化、操作化。

第四，治理動員范圍的廣泛性。在高職教育領域開展的各類建設活動都進行了廣泛的動員，幾乎所有的高職院校都卷入其中。國家的示范校項目、骨干校項目以及當前開展的優質校項目都吸引了大量的高職院校申報。值得注意的是，動員式治理雖然強調最大限度的動員群眾，但在治理的目標群體中又可以劃分為動員者、積極追隨者、卷入者等三類。追隨者一般是那些較為積極、對動員持肯定態度的人或組織，他們的立場與態度一般較為主動、積極，有可能被樹為典型或標兵。卷入者則是那些在動員式治理中被動參與的人或組織。以示范校為例，其發動者毫無疑問是國家教育機構，其積極追隨者是那些希望申報示范院校成功的高職院校，而所有的高職院校以及與高職院校利益相關的學生、家長等人都是卷入者，他們被動或主動的卷入了各項項目，充當了項目的參與者。為保證參與的熱情，動員式治理的主體還會在追隨者、卷入者中間進行洗牌。當動員進行到一定階段，追隨者可以變成卷入者，卷入者可以變成追隨者或既得利益者。在高職教育領域，我們可以看到一些被評為示范校的高職院校有可能在地方政府主導的卓越或重點高職院校建設評選中落選，而一些沒有進入示范校建設名單的高職院校則可能躋身到卓越或重點高職院校的序列，成為新動員活動的標兵。治理主體正是靠這種不停地洗牌保證參與者的熱情，使動員式治理得以持續。

二、高職教育動員式治理的非預期效果

總體來說，高職教育領域的動員式治理對于改善高職院校的辦學質量，提高高職教育的內涵起到了一定的促進作用。同時，動員式治理能夠實現在特定時間內對有限的高職教育資源進行重新整合，“集中力量辦大事”，一定程度上彌補了高職教育資源分散的弊病，也取得了一些突出成果。但仔細研討動員式治理的效果可以發現，這種治理方式在產生正面效果外也帶來了一些非預期的結果，甚至動員式的治理效果與治理的預期有相當多的抵牾之處。

（一）政策預期的理性與實際建設的盲目

在高職教育領域，無論是示范校還是優質校的建設項目，都有一個預定的目標或建設藍圖。政府希望在這些理性藍圖的指導下發動高職院校，動員所有高職院校加快改革發展步伐，從而結束新世紀以來因規模擴張導致的混亂發展局面，推動職業教育走入理性發展、科學發展的軌道。因此各類建設計劃都擬定了一個詳細的規劃藍圖，這些藍圖不僅有基本的設想，有明確的目標，還有細致的實施要求。如高職教育創新發展行動計劃一共被分解為65項任務和22個項目。政府機構將這些細致的任務都具化為一個個細致的實施表格并對實施情況進行檢查、評估、問責，以保證建設計劃的效率性與執行的準確性。一般來說，這些有既定目標、細致要求、檢查充分的各類理性計劃應該可以推動高職院校達到國家期望的“理性”目標。

但現實是理性的規劃并沒有必然帶來合乎理性的結果，高職教育的發展和建設仍然避免不了盲目性。大規模理性規劃帶來的是一種理想和現實之間的隔膜與沖突，它首先無法解決靜止的預設目標與動態發展的高職教育各院校辦學實際的矛盾。例如在示范校的建設當中，計劃設置的種種目標，很可能在設置之初就已經失效了，因為一些發達地區的高職院校早已經實現了目標，而一些落后地區的高職院校實際上并沒有條件去完成預設的目標。同時，理性規劃無法解決總體規劃的理性與千差萬別的個體高職院校辦學發展實際的矛盾，一刀切地要求高職院校整齊劃一地跟著既定目標走，導致總體目標規劃與個體的高職院校發展之間的目標錯置，造成不同的高職院校向著同樣的規劃目標邁進的盲目結果。

（二）政策期望的主動與實際建設中的盲從

動員式治理的根本邏輯或動力在于動員群眾。治理主體希冀通過激發民眾的活力和創造力去推動治理目標的快速實現。在高職教育領域，政府推動的各項項目活動，其根本意圖除了通過政府力量實現政府對高職院校改革發展自上而下的推動外，實際上也包含了政府對高職院校發揮積極主動性，進行自我完善、自我發展的一種期許。實踐中可以發現，在動員式治理中獲得實惠的高職院校，其主動性確實得到了發揮，許多學校積極響應政府動員，積極申請項目，力圖在政府推動的各類項目中入圍。然而我們也可以發現高職院校在主動性得到發揮的同時，其主體性也在逐步喪失。自上而下的，持續不斷的動員活動使得高職院校幾乎喪失了自我思考的能力，政府項目那些細致性的要求、規定動作使得高職院校“仿佛置身于一條溪流，而人幾乎不需要自己游泳就能浮動。”[6]按照各類建設計劃、規劃進行辦學的高職院校不可避免的陷入“隨波逐流”的盲從境界。

（三）政策預期的連續與實際建設中的斷裂

高職教育領域展開的各類建設項目，從時間上看是連續的。2006年國家開始的國家示范性高職院校建設計劃于2010年結束。緊接著開始了國家骨干高職院校建設項目。2015年國家骨干高職院校建設項目結束，當年國家就發出了建設優質高職院校的動員號召，一些地方政府積極響應，馬上開始了優質高職院校或重點高職院校的建設計劃。國家正是希望通過這種不間斷的項目建設，形成不間斷的建設動員，從而推動高職院校從示范到一流到優質，最終形成不斷高潮的高職教育發展局面。endprint

但連續的動員式治理帶來的后果又是斷裂的。且不說不同的項目建設各自有各自的治理目標，這些治理目標之間能否形成內在連續性還存在疑問，更不用說動員本身對于高職院校來說就是擾亂其正常發展的因素。動員是一種非常規的治理手段，其具體的特征就是將常規工作打斷。在這種不停的工作打斷中，“一切社會狀況不停的動蕩，永遠的不安定和變動，一切固定的僵化的關系以及與之相適應的素被尊崇的觀念和見解都被消除了，一切新形成的關系等不到固定下來就陳舊了。”[7]不斷的動員式治理完全破壞了高職院校發展的穩定性和規律性，使它成為一個紛亂、喧囂、變動不斷的治理場所。在這個喧囂的治理場所中，高職院校首先與它自身的發展傳統形成了斷裂。高職院校在不間斷的動員式治理中無法沉淀自己的發展經驗，它只能被動的按照政府制定的治理目標行動，按照各類項目預設的發展模式前行，最終走向斷裂式發展的道路。同時高職院校與它自身所處的區域發展形成了斷裂，在國家推動的各類項目的引領下，國家成為了主要的推動者、直接的介入者，高職院校的發展按照國家的目標辦學，更緊密的服務于國家戰略，這就迫使高職院校與自身所處的區域經濟發展形成了斷裂，高職不再是地方的高職，而成為了國家的高職。

（四）政策預期的整體與實際建設中的碎片化發展

動員式治理是具有選擇性與集中性的。這種選擇與集中不是為了集中資源建設某幾所高職院校，而是希望通過一些高職院校的示范、引領，率先突破，從而帶動所有的高職院校實現整體的卓越。但在實際情況中，一些高職院校卻明顯比另外一些高職院校可以獲得更多資源，實現更快的發展。如2017年，有205所高職院校公布了部門預算，個別高校預算額在10億元以上，而個別高校只有幾百萬元[8]。這種相差懸殊的貧富差距雖然有地區發展不平衡的原因，但實際上也說明了國家在高職院校領域開展的動員式治理是將有限的資源有選擇的傾撒在某幾個點上，從而打破了整個系統的整體性與均衡性，造成了一部分高職院校比另一部分高職院校發展得更好的碎片化發展格局。

從高職院校內部來說，碎片化發展的趨勢也相當明顯。我們可以看到國家的每一次項目建設都需要確立一些試點、標兵、典型、榜樣，如國家級重點專業、示范專業等等。這些重點專業比其他專業享受更多資源，實際上是在打破高職院校的內部均衡。更嚴重的問題是，動員式治理的不斷開展加劇了高職院校內部的這種不均衡性。上一次動員建設的成果，某些重點專業、示范專業的建設還沒有完成，下一次動員建設已經將資源、目標傾斜到另一些專業當中去了，高職院校內部被這些歷次動員建設所扶持的試點、標兵、典型、榜樣分裂成碎片，成為了一副新動員建設產物與歷次動員建設殘留品組成的碎片式的組織。

（五）政策預期的強刺激與實際建設中的遞減效應

動員式治理為了實現治理目標幾乎都不惜高強度的投入。從高職教育領域的歷次重大建設項目來看，每次建設項目的開展都伴隨著一次高強度的資金投入，并且越到后來，投入的資金越多。如國家示范校建設項目與骨干校建設項目，中央財政相繼投入45.5億元，引領帶動地方財政投入89.7億元[9]。高職教育創新發展行動計劃的項目投入經費當前也已經達到200億元[10]。政府正是希望通過不間斷的高投入，對高職院校產生一種強刺激，以此推動高職院校走向一流、走向世界。但從實際當中看，效果卻未必突出，甚至出現了一種遞減效應。即資金與政策產生的刺激越是往后，效果就是不明顯。一些高職院校的重點專業、示范專業，在開始承接國家資金之初還有巨大的熱情進行改革創新。但在國家投入的不斷刺激下，這些院校和專業很快形成了資源堆積的局面，因此其跟隨國家目標進行改革的動力反而越來越小。于是，動員式治理最后會出現這樣一種局面，國家不斷投入，而效果不斷遞減，效果越是不明顯，就越是加大投入，政策不得不加碼，投入的規模越來越大，直到不可持續。

三、高職教育治理的思考與建議

動員式治理的非預期性效果已經顯現，不斷重復這一治理方式將使高職教育的發展變得不可持續。為保持高職教育的健康發展，需要國家與高職院校尋求進一步的解決之道。

（一）對高職教育的治理需要從規劃、干預走向引導、自主發展

動員式治理雖然能短時間內促進高職教育的發展，但政府的高效反襯的是高職教育自我發展的羸弱。長期來看，這種依靠國家和政府的建設項目、動員去發展高職教育的思路只能導致國家負擔越來越大，而高職教育的自主空間越來越小，因此必須要轉化治理方式。轉變治理方式一方面是要認識到治理的核心理念不是為高職教育的發展設計一個理想藍圖，而是要根據高職教育的實際情況進行順應與引導。在充分尊重各高職院校的多樣性，挖掘高職院校發展的多種可能性的基礎上，對每一種可能性做出粗線條的指引并提供相應的條件，引導高職院校從服從規劃到自至發展。另一方面是在具體的政策、資源層面實行放手，鼓勵高職院校形成自己的辦學思路，挖掘其辦學主動性，推動高職教育盡快走上自我思考、自我管理、自我服務、自我發展的道路。

（二）對高職教育的治理需要從喧囂走向穩定，推動高職教育形成內在發展的連續性

治理應該是具有延續性和常規性的，但是不斷的動員式治理打破了治理的常態性，使得高職教育各院校的工作常常處于被打斷中，不停地工作打斷與高職教育治理的常態形成了難以消解的矛盾。這就需要高職教育的治理主體盡量消解動員式治理的負面影響，探索建立常態式治理的道路。探索常態式治理的道路，首選需要大力推動治理的法制化，法制的作用是可以“制定統一的制度和行為規范，以此來約束相關客體的行為，并通過這些規范化常態化的規則進行管理。”[11]通過法制的道路推動高職教育的治理走向常態化；同時需要改變在高職教育治理中治理主體單一的現象。動員式治理不斷動員的根源在于單一的政府主體在面對復雜情況、突發情況時因力量有限不得不采取的突擊行動。在這方面，應多方鼓勵企業、社會、第三方組織等參與高職教育治理，通過不同組織的合作協助，常態化地解決龐雜、零碎化的治理問題。。endprint

（三）對高職教育的治理需要從碎片走向整體

對高職教育的治理需要強調整體性，這就需要在資源的調配上做出適當調整。在動員式治理中，資源的調配是將有限的資源集中分配給少數高職院校，造成少數高職院校分享大部分高職教育資源的不公平現象，因此必須打破這種集中性，多實施一些普惠性的資源支配政策。如推動地方政府建立或落實高職生均撥款等經常化、普惠式的資助制度，使資源的利用實現從點到面的轉變。同時，動員式治理中資源獲得的方式是拔優式的、競爭式的，并附加種種限制。實踐中，這種方式由于限制較多，造成選擇面過窄，只有少數辦學條件好的高校、專業才能夠獲得國家資源。因此在資源獲取的過程中，需要改變單一的選擇方式，多方位、常態化的評價學校，擴大選擇性，使更多的學校能夠享受到國家資源，從而推動高職教育實現整體發展。

參考文獻：

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[8]中國高職發展智庫.2017年高職院校預算大公開，首尾相差14億元[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/140652411_451178.

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[10]翟帆.優質校建設，高職改革舉起新標桿[EB/OL].http：//www.jyb.cn/zyjy/sjts/201611/t20161108_68 1573.html.

[11]孟迎輝，崔萌萌.社會管理戰略的范式轉變——從運動式管理到常態化治理[J].黨政干部學刊，2014（11）：73-76.

責任編輯 劉揚軍endprint