精準扶貧小額信貸政策執行效果研究

張婷

摘 要：金融扶貧作為扶貧開發的重要方式之一，是甘肅扶貧工作的重點。白銀市執行精準扶貧小額信貸支政策兩年多來，為貧困戶提供了資金支持，在緩解貧困戶資金短缺問題上取得了較好的成效。本文采取問卷調查和訪談的方法對白銀市3個國定貧困縣的6個貧困村進行了調查，結合史密斯政策執行模型，從政策本身、政策執行主體、政策執行對象以及其它問題進行了深入分析，提出了完善建議。

關鍵詞：政策執行；精準扶貧；小額信貸

由于地理條件、資源稟賦等各方面因素制約，甘肅省經濟較沿海以及內陸發展緩慢，貧困人口占比居全國前列，扶貧攻堅迫在眉睫。金融扶貧作為扶貧開發的重要方式之一，是甘肅扶貧工作的重點。為破解貧困群眾貸款難、貸款貴問題，2015年6月9日，甘肅省委、省政府組織召開了全省精準扶貧精準脫貧工作會議，并印發了《關于精準扶貧小額信貸支持計劃的實施方案》，推出了總規模400億元的精準扶貧小額信用貸款，力爭3年內為全省97萬戶、417萬建檔立卡貧困人口中，有發展生產能力的貧困戶提供5萬元以內、3年以下、基準利率、免抵押、免擔保的小額信用貸款支持。經過兩年多的執行，政策取得了良好效果，有力地幫扶了一批貧困戶脫貧致富。但是，在政策具體實施過程中，依舊存在一些問題，諸如精準扶貧貸款發放效率低、安全性不高、貸款使用存在風險隱患、貸款風險分擔機制不健全等等。

一、白銀市精準扶貧小額信貸政策執行現狀

白銀市位于甘肅省中部，地處黃土高原和騰格里沙漠過渡地帶，轄白銀、平川兩區和靖遠、景泰、會寧三縣，其中，會寧、靖遠、景泰3縣屬國家六盤山集中連片扶貧重點縣。2016年年末，全市有貧困村295個，貧困人口18.23萬人，貧困發生率為10.62%，貧困人口主要分布在極度干旱山區、煤炭關井壓產區、風沙移民區和鹽堿區，其中，會寧縣8.78萬人、靖遠縣6.53萬人、景泰縣2.01萬人、平川區0.72萬人、白銀區0.19萬人。基礎設施差、公共服務缺、產業支撐弱是貧困區域的主要致貧原因，因學、因病、因災、因婚致貧和缺乏勞動力、自身發展能力不足等成為貧困戶的主要致貧因素。實現貧困區域、貧困戶的整體脫貧，基礎設施、產業培育和公共服務領域方面的資金需求巨大，其中，據地方扶貧部門測算，按貧困戶戶均3-5萬元的發展啟動資金需求看，貧困戶需求總量在20-33億元之間。

白銀市精準扶貧小額專項貸款由蘭州銀行承辦，由各縣政府指定具有獨立法人資格的單位作為精準扶貧專項貸款的承辦單位，在蘭州銀行開立的結算賬戶作為精準扶貧委托貸款資金給付和回收專戶。

蘭州銀行白銀分行于2015年7月28日正式實施精準扶貧專項貸款工作，分行營業部主要負責會寧縣、白銀區精準扶貧貸款發放工作，靖遠支行負責靖遠縣精準扶貧貸款工作發放工作，景泰縣、平川區精準扶貧貸款發放工作由當地農村信用社代理。精準扶貧專項貸款由蘭州銀行委托各縣政府統一發放、回收，責任主體是縣政府，第一責任人為縣長。截至2016年12月，蘭州銀行白銀分行累計發放精準扶貧貸款32.13億元，涉及全市建檔立卡貧困戶65376戶，其中，直接向農戶發放29.73億元，有效緩解了貧困群眾貸款難、貸款貴問題，向53戶涉農龍頭企業發放2.22億元，帶動脫貧農戶4443戶。

二、精準扶貧小額信貸政策調查分析

（一）問卷調查及訪談調查的設計

為進一步了解精準扶貧小額信貸政策的執行主體（銀行、基層政府干部）、執行對象（貧困戶）對政策執行的一些看法以及政策執行中遇到的困難問題，本文設計了一套針對政策實施情況的調查問卷，通過隨機抽樣法，選取白銀市3個國家六盤山區扶貧開發重點縣（會寧縣、景泰縣、靖遠縣）的6個貧困村（會寧縣柴門鄉孫弆村、寶川村，靖遠縣三灘鄉圈灣村、中二村，景泰縣漫水灘鄉新井村、正路鄉雙墩村）開展了問卷調查。通過調研，對精準扶貧小額信貸政策實施的做法、措施有了更深刻的掌握，對精準扶貧小額信貸政策本身、政策執行主體、政策執行對象及執行中遇到的問題有了更加清醒的認識，針對這些問題及問題產生的原因，通過面談、電話訪談、QQ、微信等方式，對21名訪談對象（包括鄉鎮干部6名、金融機構信貸業務人員6名、村干部4名、貧困戶5名）進行了深入調研，基于問卷調查和訪談調研，整理歸納出對準扶貧小額信貸政策執行的針對性意見，為政策的執行提供了一個更加明確的方向。

（二）問卷調查對象基本情況及政策實施情況

本次問卷調查針對樣本村所有獲得精準扶貧小額貸款的建檔立卡貧困戶開展問卷調查，共發放調查問卷150份，收回148份，其中有效問卷144份。調查顯示，獲得貸款的貧困戶家庭平均人數為4人，戶主年齡平均48歲，家有勞動力多為2-4人。其中，致貧原因主要為因病、因災、子女上學、缺乏勞動力、婚娶、自身發展動力不足。

1.精準扶貧小額信貸使用基本情況。受調查的樣本村144戶貧困戶共獲得精準扶貧貸款668萬元，主要是用于種養殖等產業投入、農村建房、看病、子女上學方面。從問卷調查分析來看，貧困戶將小額貸款主要用于生產、生活和其他三個方面。其中，貧困戶用于種、養殖產業等生產投入金額為344.5萬元，占樣本貸款發放總額的66%，即扶貧小額信貸大部分被貧困戶用來生產經營，期待獲得好的收益而達到脫貧致富的效果，生產經營占比較高的主要原因是近年來會寧、靖遠、景泰縣特色農業發展迅速，小雜糧、枸杞等特色農作物收益較傳統農業收入高，因此調查中貧困戶更愿意將貸款資金投入到種、養殖業中去。調查中，被用于生活性支出的小額貸款為161.4萬元，占比32%，主要用于農村建房、看病、子女上學。其他用途一般是貧困戶不愿意表明實際用途的資金。

2.貧困戶增收情況。使用精準扶貧小額信貸后，貧困戶較以往實現了不同程度的增收。調查顯示，144戶貧困戶在使用精準扶貧小額信貸后，投向生產經營的這部分資金在一定程度上取得了較好的收益，有132人實現了增收，占91.67%，共計增收了51.88萬元，45戶實現了脫貧（見表1）。從總體情況來看，精準扶貧小額信貸的投放改善了貧困戶的收入狀況，提高了貧困戶的生活質量，對貧困村經濟發展起到了積極作用。endprint

（三）存在的問題及原因分析

本文引入史密斯政策執行理論分析精準扶貧政策執行存在的問題及原因，精準扶貧小額信貸政策的制定、執行過程有五個環節，即政策的制定、政策的執行、政策的監督管理、政策的評價和政策的終結。史密斯模型在精準扶貧小額信貸政策中的應用如圖1所示。

扶貧小額信貸政策的制定和執行都處在客觀的政治環境、經濟環境和社會心理環境中，這是政策得以順利實施的基本條件，因此，必須圍繞這三個環境因素進行政策的制定與執行。各級政府制定扶貧小額信貸政策主要解決的是合理的政策問題，這需要在政策的正確性、明確性和資源充足、穩定性上下功夫。政策由基層政府——鄉、鎮（村）一級進行具體地執行，村鎮一級干部和扶貧小額信貸的發放銀行同時成為政策的執行對象。貧困戶作為該政策的目標人群，其反應和需求都影響著政策的執行效果。貧困戶對政策的評價監督通過村鎮干部和銀行的反饋到政策制定機關和執行機關，從而保障扶貧小額信貸政策的執行。由此可見，史密斯模型的四個變量在扶貧小額信貸政策執行中起著決定性作用，對于政策執行中出現的問題及原因分析應該從這四個方面進行考慮。

（1）貸款風險責任問題。《關于精準扶貧小額信貸支持計劃的實施方案》要求縣委、縣政府是責任主體，縣長是第一責任人。而銀行對貸款沒有追償責任，貸款由銀行發放給政府部門已經識別的貧困群體，銀行對貸款的審核不同于一般小額貸款，審核工作主要由鄉鎮一級的政府人員負責，容易造成審核不嚴密、風險大等現象的發生。且整個貸款發放流程中貸前審核、貸中管理及貸后追償不是由單個機構、部門承擔，容易在執行過程中出現互相推諉、各不負責的現象，影響了政策實施的效果。主要表現在貸款發放中存在問題。自精準扶貧專項貸款工作實施起，金融機構貸款資金具體的調查、審貸、發放，蘭州銀行無力參與，只能委托政府融資平臺或政府指定的機構辦理，而這些承辦機構和經辦人員，均不具備貸款調查、審查的相關專業知識和經驗，影響了精準扶貧貸款的發放效率與貸款安全性。

（2）貧困戶積極性不高。樣本貧困戶中選擇發展種養殖業的為49戶，占樣本總量的34%，剩余的66%表示更傾向于選擇交通運輸業、小商品零售批發等作為致富產業。調查顯示，農戶預期貸款需求額度出現明顯變化，總體表現為小額貸款需求迅速減少，而大額貸款需求明顯增加（見表2）。

（3）貸款發放對象的精準識別問題。政策規定貸款發放前的貧困戶識別工作由政府和銀行來完成，由于銀行自身不承擔貸款發放風險，銀行只是將設計好的貸款產品給政府，政府再委托銀行代其發放，在實際操作中，貧困戶的識別工作由政府單方面承擔，主要是村鎮一級政府負主要責任。由于識別流程繁雜、操作不方便等原因，導致了部分不符合貸款發放條件的農戶也享受到了貸款政策，影響了貸款使用效果。

（4）貸款風險分擔機制的問題。根據政策安排，銀行對精準扶貧小額信貸的風險不負主體責任，貸款發生損失時，由縣政府和銀行按照7：3的比例分別承擔。由于目前白銀市在扶貧領域的擔保體系不夠完善，聯合擔保機制尚未形成，分散信貸風險缺乏機制，銀行對于政府的承諾缺乏信任，出現了畏貸現象，影響了貸款的發放進度和扶貧效率。

三、完善精準扶貧小額信貸政策的對策研究

（一）政策自身的完善

小額貸款利率要適當覆蓋成本和風險，確保其可持續性。由于扶貧小額信貸具有一定的政策性，在考慮貸款的可持續問題上，一方面不能將銀行利潤作為定價目標，另一方面應該盡量考慮貸款風險，降低銀行和財政的風險負擔。要將扶貧和現實情況相結合，按照扶貧目標不以盈利為目的，根據貧困戶的需求特征對貸款定價進行分類調整，利用小額信貸方式幫助貧困戶脫貧。建立多方聯動的長效監督考核機制，加強對精準扶貧小額信貸的管理監督。將縣、鄉、村、社、駐村工作隊納入“五方聯動”的全過程、全方位監督管理考核長效機制，把精準扶貧專項貸款資金的使用和監管納入鄉鎮、村社和駐村工作隊的精準扶貧工作業績考核，由縣委縣政府督查考核局牽頭會同扶貧、財政、人行、審計等相關部門，根據貸款發放情況及時督查考核，定期進行通報，嚴肅問責追責。對于管理到位的單位、個人給予一定的獎勵，激勵工作人員的主動性，同時對于管理有問題的單位、個人要實施嚴格的問責，以確保此項工作的順利完成。

（二）政策執行主體的自我完善

通過建立扶貧開發專項基金的方式進一步分散風險，基金來源可以參照農田水利建設資金計提辦法，由地方財政按照當年實際土地出讓收益的一定比例計提，用于核銷金融精準扶貧的較高風險溢價。加大政府支持力度，建立風險補償機制。建議地方政府給予涉農機構稅收優惠政策，通過稅收減免或稅收返還等措施激勵金融機構發展農戶貸款的主觀意愿，可將減免或返還的稅收直接計提撥備，增強金融機構風險處置的能力。

（三）政策執行對象的完善

依據貧困村產業、自身情況，以實用技術培訓為重點、以產業扶貧為目標列出技能需求清單，由政府聘請農、林、特、畜牧等專業技術人員采取集中授課、現場指導、咨詢服務、訂單培訓、定向培訓等多種方式，努力成為新型農民，積極參與當地龍頭企業或農民專業合作社，與政府部門共同探索“1個農技干部+1個致富能手+若干個貧困戶”和“1個合作社+1個貧困村+若干個貧困戶”的幫扶模式并積極參與，提高自身創業致富的本領。

（四）政策執行環境的改善

建立良好的信用生態環境，為金融扶貧開發奠定良好基礎。大力推進信用工程建設，發揮政府主導優勢，創建信用村鎮及信用戶活動，提升貧困群體信用意識，創造良好的信貸資金運作環境。采取多樣化方式，對精準扶貧小額信貸政策進行詳盡宣傳，讓更多的農戶了解政策，合規使用貸款，能夠及時歸還貸款，采取獎懲結合的方式，獎勵受信貧困戶，懲罰逃避債務的貧困戶，在貧困村營造良好的誠信氛圍。加強司法、執法部門依法保護金融債權工作，提高執法效率，加大對失信行為打擊力度，進一步加強農村地區的征信宣傳工作，加大對農村金融生態環境的整治力度，抓點帶面，借助司法、行政手段，對于騙貸、賴賬行為進行懲罰。在農村形成一種守信光榮、賴賬可恥的良好風氣，為農村資金良性循環創造良好的環境。endprint

參考文獻

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The Research on the Problems and Countermeasures of the Implementation of

Micro-finance for the Targeted Poverty Alleviation

——Based on the Investigation on Three State-level Poverty-stricken Counties in Baiyin City

ZHANG Ting

（Baiyin Municipal Sub-branch PBC， Baiyin Gansu 730900）

Abstract：Financial poverty alleviation is one of the important ways of poverty alleviation and economic development， and hence is the emphasis of the poverty alleviation in Gansu province. For more than two years， micro-finance policy of the targeted poverty alleviation has been implemented， and has achieved outstanding results in providing financial support for poor households to deal with the problems of funding shortages. However， there are still some problems encountered during the process of the policy implementation. In view of these problems， the paper adopts questionnaire survey and interview methods to investigate six poverty-stricken villages in three state-level poverty-stricken counties of Baiyin city. Combined with Smiths policy implementation model， the paper deeply analyzes the policy itself， policy implementation subject， policy implementation object and other issues， and puts forward some feasible suggestions.

Keywords： policy implementation； targeted poverty alleviation； micro-finance

責任編輯、校對：謝華軍endprint