芻議河南黃河灘區外遷中“以人為本”思想的運用

李錕

【摘 要】本文以加快黃河灘區經濟社會發展與防洪保安全為視角，辨證思考新形勢下灘區發展過程中面臨的機遇與挑戰，對河南黃河灘區開發利用的前景、外遷中存在的問題及如何做到以人為本進行了探討。

【關鍵詞】黃河灘區；開發利用；建議

黃河是我國的第二大河， 也是中華民族的搖籃， 養育了流域的眾多人口，是華夏文明的重要發祥地之一。黃河水少沙多、水沙異源的現實狀況，造成了河道淤積嚴重，臨河與背河的高度差越來越大。黃河“淺、散、亂”的特性，河流擺動幅度大，使得黃河下游河道屬于寬河道類型，并形成了黃河下游灘區既是汛期行洪、滯洪和沉沙的區域，又是灘區群眾賴以生存與發展的基礎這一狀況。河南省黃河灘區涉及洛陽、鄭州、開封、焦作、新鄉、濮陽等6市17個縣（市、區），面積達2116平方千米。目前，灘區內居住人口約125.4萬人，耕地228萬畝。長期以來，灘區經濟發展等需求與現有的灘區政策存在著不適應之處，因此，根據黃河下游治理的要求和社會發展需要，用辨證的和歷史的觀點去觀察分析黃河下游灘區面臨的機遇與挑戰，具有重要意義。

一、河南黃河灘區的基本情況

黃河下游游蕩在華北平原上，由于泥沙淤積，歷史上就形成了河床高于兩岸平原的懸河局面，現今河床已高出兩岸堤外地面數米至十數米。為防止洪水泛濫，自桃花峪以下兩岸共修建1370km堤防。黃河下游屬寬淺型河道，南北兩堤間距離一般在5—10km，最寬處大約24km，形成了面積廣闊的黃河下游灘地，成為黃河洪水泛濫時行洪、滯洪、沉沙的重要場所，對消減堤防防洪壓力、確保下游兩岸平原的安全，起到了重要作用。由于歷史原因，黃河下游南北大堤之間的灘地一直有耕地與村莊分布，居民以從事農業生產為主。

河南黃河灘區的形成，歷史較為復雜。據河南黃河灘區移民搬遷問題研究課題組走訪調查發現，蘭考東壩頭以下是1855年黃河改道后在民埝基礎上修建黃河大堤所形成的新灘，實際上是黃河奪去了當地群眾的地，而鄭州以下至東壩頭的老灘現狀，則是特定歷史環境下為解決人口問題和充分利用土地資源在政府的組織和鼓勵下形成的。由此看來，河南黃河灘區的發展，甚至移民搬遷，其實也是河南統籌區域經濟社會發展的現實需要，是實現灘區群眾與全國全省人民同步實現全面建成小康社會目標的重大戰略舉措。

二、加快河南黃河灘區治理的必要性和緊迫性

加快河南黃河灘區治理，其必要性和緊迫性是不言而喻的。一是加強黃河河道治理的需要。黃河灘區移民搬遷是國家實施黃河治理的重要組成部分，能從根本上緩解人與河爭地的局面。比如灘區修建了大量生產堤，不但影響了黃河行洪，對灘區居民生產生活也牢牢地打上了“緊箍咒”。二是灘區居民遷建工作的實施將有利于進一步發揮灘區在河道演變中的功能作用，有效減輕黃河下游防洪壓力，減少洪水造成的災情發生，促進灘區經濟結構優化，為從根本上實現灘區群眾脫貧致富創造條件。

河南黃河灘區相關設施不配套，避水工程不成規模，灘區居民生產條件惡劣。生活在黃河灘區，土地本身就少，加之基礎設施落后，灘區農民在土地上的收入處于很低水平。河南黃河灘區基本上是“一麥一水，一季留足口糧”，即農民只能收獲到夏季的小麥，而秋季黃河大多會淹沒灘區土地，難以有所收獲。農業生產要看黃河的臉色，基本是“望天收”。另外，受特殊地理環境等因素的制約，灘區以種植業為主，基本無工業，是典型的農業經濟，交通、水利等基礎設施薄弱，教育、醫療、文化等社會事業發展滯后。

三、河南黃河灘區面臨的機遇與挑戰

（一）黃河下游灘區遷建已進入實施階段。

黨中央和國務院對黃河下游灘區居民防洪安全和脫貧致富問題高度重視。近年來，水利部、黃委、河南河務局多次組織高層次調研組深入調研，開展相關前期工作，提出政策建議。河南省委、省政府將黃河下游灘區脫貧納入“三山一灘”攻堅工程，并于2013年正式啟動河南黃河灘區居民遷建前期工作。灘區群眾脫貧致富奔小康的愿望強烈，是灘區遷建的最大動力。長期以來，灘區群眾飽受黃河水患的侵擾，搬遷脫貧愿望強烈。新型農業經營主體發展、土地流轉的廣泛開展、灘區勞動力轉移、生產生活方式的變化等，為扶貧搬遷提供了強大的內生動力。近年來，河南省實施了丹江口水庫移民搬遷、深石山區扶貧搬遷等工程，探索積累了許多切實可行的做法經驗，為黃河灘區扶貧搬遷提供了有益借鑒。全省實施黃河灘區扶貧搬遷的基礎已經具備，條件趨向成熟，已經完成了《河南省黃河灘區居民遷建總體方案》，

（二）河南黃河遷建面臨的突出問題。

一是搬遷人口多，資金存在很大壓力。根據建議方案，首先實施的搬遷人口多達817個村莊和82.02萬人。由此可見，不論是從搬遷規模，還是從搬遷人口而言，都是達到了很高的程度，由此而來的壓力也會很大。

二是人口結構不同，分類推進存在問題。對年輕人來說，現代化的生活環境更符合他們的意愿；而年齡較大的群眾往往安土重遷，更加傾向于原有的灘區生活。對不同的人群進行不同對待，是一個應該考慮到的問題。

三是搬遷后可持續發展問題亟需解決。“錢從哪里來，人往哪里去”，在落實人口搬遷及安置過程中，以往因安置不當、沒有就業，導致外遷群眾返灘的教訓時有發生。搬遷后，群眾的生產生活如何可持續，是不是搬遷了就能夠致富，能夠比以往的生活更好，搬遷后的基礎設施和公共服務配套、安置地產業、優惠政策等等，是一個亟需解決并應該擺上議事日程的問題。

四、加快灘區經濟社會發展應做到以人為本

（一）明確權責，統籌兼顧。無論從灘區群眾的生存發展，還是從保障黃河安瀾功能的角度來看，都須將灘區部分人口逐步分類外遷或就地相對集中安置。但人口搬遷將是一個長期過程，且不可能將所有的灘區人口都移至灘外，所以灘區部分群眾依靠灘區土地生存和發展的狀況將是長期的，必須依靠灘區土地的高效、優化利用來謀發展、脫貧困、奔小康。

（二）集體作戰，形成合力。河南黃河灘區搬遷，需要中央和地方集體“作戰”。在中央層面將黃河灘區扶貧開發納入國家扶貧攻堅扶持范圍，解決灘區當地政府力量不足的問題，形成扶貧開發合力，從根本上改變黃河灘區群眾的生存條件和發展環境，讓黃河灘區群眾早日搬遷、實現小康。

（三）解決欠賬，基礎先行。要盡快完善灘區的基礎設施，灘區生產生活基礎設施歷史欠賬太多，要同步實現小康，必須采取特殊政策和措施，合力攻堅，盡快使基礎設施有明顯改善。要抓好教育和培訓扶貧，抓好相關農業技術的指導，用強有力的科技支撐灘區經濟發展。要探索適宜灘區發展的土地利用模式和產業發展路子，向土地要效益。

（四）遷出安置，遷好遷穩。遷出之后，關鍵在于不反彈，在于遷好遷穩，讓灘區群眾真正受益。要創新移民安置的形式。目前，黃河灘區所在的地級市，多數為經濟較發達的城市，其城市周邊基本具有容納幾萬人至 10 萬人規模的移民的條件。此外，一些經濟基礎較好的省直管縣，也具有這方面的條件。利用城市近郊移民安置方式，可以穩得住灘區群眾。endprint