淺析閉環式鄉鎮組織結構

張云婷

摘要：在參與式預算改革前，鄉鎮財政預算是在政府單方主導格局下的封閉式單向運行機制，形成一種體制內政府各部門與財政之間“閉門造車”式的博弈。其滲透在預算管理工作的流程，以致公眾參與難以有效體現在預算工作中。這一困境也掣肘鄉鎮改革。

關鍵詞：閉環式；組織結構；預算

隨著預算改革的逐步推進，人大預算監督的基本制度框架得以確立。但由于我國的預算改革啟動時間較晚，離“建立現代財政制度”的要求相比仍存在較大差距。鄉鎮的預算改革起步更晚，其預算情況不言而喻。長期以來，公眾參與和預算這兩種結合并沒有找到合適的土壤，雖然預算審查的體系框架已初具規模，但邁向實質性的審查尚有很長的路要走。

一、閉環式組織的產生

鄉鎮財政體制經歷過幾次變革后趨于穩定，在現行的分稅制下鄉鎮財政預算工作大體為預算編制、審批、執行監督三個方面。鄉鎮近些年來的改革使得其財政預算工作不斷完善，但就服務型鄉鎮政府組織重構的定位而言，鄉鎮財政預算管理在運行機制上仍存在不少弊端。

1. 預算編制環節。（1）預算編制主體參與意識淡薄，積極性不高。政府部門有資金需求或出現缺口時才想起預算，即所謂的“口袋預算模式”，沒能主動積極對相關財務、人員狀況、民眾需求、部門動態等做及時了解。（2）預算編制報表較為粗糙。鄉鎮政府向人大提交的預算報表中科目級次過少，不夠細化，編制說明簡單，內容過粗。而目前我國是非專職化的人大代表制度，很多人大代表并不是專業的財政領域工作人員，預算編制水平低，難以看懂編制報表。（3）預算編制過程中透明度不高。大部分鄉鎮預算編制沒能及時向鄉人大做報告，隨意超出預算情況較普遍；同時，鄉鎮預算編制的調整工作常常被忽視或流于形式，鄉鎮政府有超支或需要追加預算的，直接略過向鄉人大做報告這一環節，由鄉鎮府拍案頂板，導致后面的預算約束軟化。

2. 預算審批層面。1994年的《預算法》明確規定了鄉鎮人們代表大會擁有對本級政府財政預算的審批權，但是實際中人大只是將預算審批作為一個簡單的表決過程，較少注重審批的內容，在預算審批前沒有充分了解民意，加上召開鄉鎮人代會會議的時間得不到保證這一制度“短板”，人大缺少充分討論與審查過程。《預算法》只規定了人大對預算草案的審批權，但卻未對人大是否享有預算修正權做出規定。在這一情況下，人大預算審查要么整體通過要么全盤否決，而一旦預算草案被否決，就意味著政府必須重新提交新的預算草案，這勢必會影響正常的財政運行。

3. 預算執行監督角度。（1）根據我國現行的地方人大預算審查、審批和監督程度來看，鄉鎮人大沒有預算工委以及財經委員會等專門的機構就預算執行過程中出現的偏差進行監督，而只是簡單地走過場。（2）鄉鎮人大對政府的預算監督手段單一，大多是通過鄉鎮政府報送的審議預算執行進度報告對具體的財政支出進行一般性的監督，處于被動接受政府信息的狀態，鄉鎮人大對于公共預算的監督形式單一，力度疲軟，效果乏力，成了橡皮圖章。

以上是從鄉鎮人大的缺位角度對鄉鎮財政預算中出現弊端現象的歸總。可以很明顯地看到，在參與式預算改革前，鄉鎮財政預算是在政府單方主導格局下的封閉式單向運行機制，形成一種體制內政府各部門與財政之間“閉門造車”式的博弈，人大雖被賦予預算審查權等一些列預算監督權力，但實則無法有效管住政府的“錢袋子”，公眾的合理訴求也未能輸入決策系統，這種封閉式的閉門搞預算被稱之為“閉環現象”。

再從公眾參與的層面來分析鄉鎮財政預算情況。理論上而言，公眾參與應該貫穿于預算循環過程中任何一個環節的，這也體現了公共財政制度下預算的本質屬性，但實際卻并非如此。根據現行的法律規章來看預算的各個環節，預算的編制與執行權力政府層面，審查批準和監督權力在人大這一權力機關層面，并沒有為公眾參與留出位置，所以僅從文本角度而言，公眾參與預算缺法可依，或是法律約束力量太過薄弱。再從實際權力運用角度來看，鄉鎮人大在鄉鎮預算中處于被動地位，參與程度較低，根據委托代理理論，公眾將權力部分性地委托于鄉人大，鄉人大尚不能很好地實現其權力，公眾自身權力的落實則無從談起。現代政治從本質上而言，應該是社會成員廣泛參與的過程。預算作為重要的政治活動之一，其涵蓋主體的多元性必然要求廣泛吸納社會成員的參與，但鄉鎮預算缺乏公眾、人大這兩大主體的有效參與。

二、閉環式組織的特征

對于組織結構而言，組織內信息的傳遞方式通常能反映一個組織的發展程度與正規化程度，而應用最廣泛的就是預算，預算管理是任何組織制度中最強有力的硬約束，也是最具有理性約束的制度設計。因此，我們嘗試從組織結構的要素切入，對現行鄉鎮預算組織形式的運行機制進行簡要概述：

1. 權力橫縱切面的分析。鄉鎮人大的實際權力形同虛設，鄉級預算約束軟化。這也造成了在實際政治過程中，鄉鎮政府在人們的生活中更加重要，人大則更多的具有形式上的意味。公眾往往更愿意信賴政府的權威，如鄉民在上訪等時更多的選擇是鄉鎮政府機關和黨委等。

就縱向政府間職責的現狀來看，我國目前縣鄉關系在財政處理上屬于典型的“壓力型體制”，鄉鎮政府財權與事權不相匹，與縣級財政關系仍未理順，在實際工作開展中以保上級政府收支為前提，處于被動地位[3]，整個組織呈物化狀態。鄉人大的法定權力被人為壓縮了，無法形成有效的監督，因此權力系統內部的責任追究缺乏有效的約束，而權力系統外部的，自下而上的自生性力量的發展不夠壯大，產生的約束力也是極為有限的，責權不統一。

2. 職能服務上。公共財政通常負擔著參與資源配置、協調收入分配與促進經濟穩定的職能，通過這些職能實現對鄉鎮現有人力、物力、財力等社會資源結構與流向的合理配置。現行的鄉鎮預算管理的問題在于沒有關注公眾公共服務需求，供給結構不合理，未能實現公共服務均等化。財政預算支出體現預算決策權力結構，由于權力體系的不合理，鄉鎮財政預算過多注重上級決策與投入管理，財政支出不合理。瀏覽了多數鄉鎮近幾年的政府工作報告后發現，大多數鄉鎮的預算報告中反映鄉鎮村民利益較少，與鄉民生活有關的義務教育、醫療保險、養老保險等公共事業支出所占比例較少且不合理。endprint

3. 機構設置層面。由于預算是一個復雜的過程，涉及的政治經濟等的問題較多，因此需要一些社會組織以及專門的機構來分擔政府的壓力。現行的人大預算監督過程中，人大及其常委會進行預算審查的機構主要是財政經濟委員會和預算工作委員會。雖然有研究曾提到財經委和預工委存在的問題，指出人大內的組織機構監督只是形式和程序的監督，監督能力欠缺，但就目前的狀況而言，他們的作用仍是不可替代的。就地方人大層面而言，多數省市都設有財政經濟委員會而缺乏預算工作委員會，預算機構數量不足，層級過低；鄉鎮更是連財政經濟委員會都沒有，直接制約了其人大對預算審查監督的有效行使，導致預算監督組織體系不健全，預算監督權空置虛化。

三、閉環式組織的困境

理論上而言預算是一個“神秘”的過程，公眾無法透過這一帷幕得知政府的預算支出，尤其是一些敏感的，如三公消費等的支出。實際上也確實如此，公眾長期被隔離在決策“黑箱”之外，預算過程也不得而知。這種情況下的預算呈現的是種邊界閉環結構。公共預算改革的兩個關鍵環節——公開和參與在這種邊界閉環結構中都處于信息不對稱的情況。

（一）預算公開不透明

通過財政預算信息的公開，可以加強公眾對預算的監督，進而促進政府和公眾之間的理解，即預算公開是公眾參與預算的基礎，“預算公開，是指預算的依據以及預算的編制、審批、執行、決算等整個過程都必須依法通過相應方式向社會公開。”

從公共預算信息的公開情況來看，很明顯的是目前我國的預算信息、預算公開的改革在不斷深化，內容也在不斷擴大，一些門戶網站、財政公告等將預算報告、決算情況等逐年細化公開。但是只是讓公眾從預算過程的“黑箱”外走到“看臺”上，并不一定參與到了預算議題的決策中來。而且從鄉鎮財政預算的各個階段來看，均未實現完整意義上的公開，仍存在一定程度上的“黑箱操作”。鄉鎮的預算基本是黨政拍案定板，人代會走個過場通過，就預算的詳情而言，人大代表和公眾根本無從知曉。同時，由于預算支出有些較為敏感，且體現預算決策的權力機構，因此，鄉鎮政府層面不愿意公開。

凝聚共識的前提，是信息的充分共享，公民參與預算的基本前提就是信息的公開，即所謂先有公開，然后才可能以各種渠道與形式來參與。然而就鄉鎮目前預算公開信息的閉塞程度來看，由于信息的不對稱，使得各方監督主體常常出現“失聲”情況，參與主體的多元也就無從談起。

（二）參與主體結構不合理

在我國現行的政府體制下，鄉鎮權力高度集中于鎮長。從積極角度而言，這有利于鄉政府貫徹徹落實國家要求，提高國家政策的貫徹力度。但由于科層制本身所固有的一些特點，使得位于權力頂層的強勢群體與基層群體之間存在數層等級隔閡，很難及時透徹地了解基層的需求，對一些及時的問題也缺乏足夠的敏感。在這種情況下，基層的聲音一般很少有機會介入各個層級的決策過程，基層的自主權受到限制，抑制了基層創造性的發揮。正是因為這些基層視角的缺失，內生動力一直處于沉睡狀態，因此，鄉鎮層面的預算改革才顯得低效。另外，本應該發揮有效監督作用的人大也未能對政府形成有效制衡，人大和政府兩大場域內的權力主體未能實現均衡博弈，人大成為局外人。公民與政府之間共治機制的結構性缺失，難以通過制度化的形式嵌入到政治運作機制中。

四、小結

公共預算制度理應本著“取之于民，用之于民”的政治承諾，通過相應的制度保障確保民眾的基本權益，同時平衡其他利益關系。但經過以上的分析，可以看出現行的鄉鎮預算制度軟化了對鄉鎮財政預算的監督和約束作用，缺乏民主性與公開性。目前的鄉鎮財政是一個為了生存而奮斗的財政，真正意義上的公共財政實則很弱，體制不健全，覆蓋基層不足，支持力度不夠。一個公共參與，一個公共預算，往往作為現代政府管理的重要領域，受到政府部門等的高度重視。但現實情況卻是這兩大領域之間出現斷裂，未能很好地銜接。

這種邊界閉環結構漸漸不適應隨后的一些列鄉鎮改革。隨著經濟社會的發展，不同社會階層以及相關利益主體不斷謀求有效的利益表達和政治參與的渠道，借助各種表達機制與話語環境，以期將自己的訴求輸入政府決策系統。這不斷沖擊著當前我國預算過程中存在的問題，即公眾力量的缺失。社會轉型呼喚人的主體精神，公眾的主體意識和權利觀念開始覺醒，公眾自發性的參與實踐逐漸增多。時代的發展、鄉鎮預算的變革之路，已經走到了一個重要的臨界狀態，呼喚著深層及與整體性的變革，要求提供公共服務方的政府更多地關注基層訴求，建立政府與公眾間積極、雙向、有效互動的創生式運行機制，讓雙方都能有注重創造與自主發展的空間。新公共管理理論強調要重新對公眾與政府的關系進行定位，認為公眾不再被試為管理的客體，而應該被視為顧客。換言之，就是由原來的“以政府為中心”逐步讓位于“以顧客為中心”。因此聚焦到鄉鎮預算上來，需要人大的發力與公民的積極參與。只要鄉鎮政府還是一級政府，就要認真推行預算體制的創新建設。

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（作者單位：南京信息工程大學馬克思主義學院）endprint