國家級新區旅游合作發展難點研究

高仁華

[摘 要]近年來，國家級新區的建設力度增強，轄區內的發展目標與定位由國務院進行統一規劃與管理。而隨著新區的不斷增加，彼此之間的旅游合作力度開始加強，在提升各自收益的同時，也面臨著諸多發展難點。由此，本文在概述國家級新區旅游合作現狀的基礎上，提出了這些新區旅游合作中的難點，并針對難點提出了相應的建議，以期為國家級新區旅游合作提供參考。

[關鍵詞]新區；旅游；難點；創新；研究

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.22.082

[中圖分類號]F592.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）22-0-02

0 引 言

新區的成立，以及后續的開發建設，已上升為國家戰略。且新區總體發展目標、發展定位等，由國務院進行統一規劃和審批。在此基礎上，國務院在轄區內增加相關的特殊優惠政策和權限，實行更加開放和優惠的特殊政策，鼓勵新區進行各項制度創新改革的探索工作。從當前國家級新區建設的情況來看，截至目前，總共有11個國家級新區，從1992年10月、1994年3月、2010年6月、2011年6月、2012年8月、2012年9月、2014年1月、2014年6月、2014年6月、2014年10月等時間段，在上海浦東、天津濱海、重慶、浙江、甘肅、廣東、陜西、貴州、青島、大連及四川等地均建立了新區。這些新區的設立，對當地經濟起到了極大的促進作用，有力地推動了整體經濟的發展。而這些國家級新區的建立為旅游發展的合作，奠定了良好的物質、政策基礎。2016年4月21日，陜西西咸新區管委會與廣州南沙開發區管委會共同合作，在廣州簽署了雙方“一帶一路”的旅游戰略合作框架協議，就共同推進旅游合作發展戰略展開全方位合作。這一舉措在一定意義上表明，國家級新區的發展，在實質層面上對21世紀海上絲綢之路起到了戰略支點連接作用。加強兩地旅游服務信息互聯互通，推動兩地與“一帶一路”沿線國家和地區旅游部門合作，聯合打造具有絲綢之路特色的國際精品旅游線路和旅游產品。

1 國家級新區旅游合作發展現狀

自從國家層面提出“一帶一路”倡議以來，新建立的國家級新區之間，各級旅游行業開始采取各項行動，以推進多方旅游業共同合作與發展。具體來說，主要表現在以下幾個方面。

1.1 頂層設計的增加，有力推動了國家級新區旅游合作發展成效

國家方面，政府部門制定了《絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路合作發展戰略規劃》，詳細規劃了2015之后三年的行動規劃；繼而在2016年，更新了《“十三五”旅游業發展規劃》，將更加確定未來五年“一帶一路”國家級新區旅游合作發展方向與目標。在這種利好的扶持政策的支撐下，國家級新區旅游合作有了較好的發展成效。例如，天津濱海新區是環渤海經濟圈的中心地帶，是對外開放的門戶，是北方高水平的現代制造業及研發轉化基地，作為一個宜居的旅游生態型的國家級新區。該區總面積達到了2 270平方千米，常住人口為297萬人，被譽為“中國經濟的第三增長極”。旅游景點較多，如天津濱海航母主題公園、天津極地海洋世界、海河外灘公園等。近年來在上述政策的支持下，與其他新區建立良好的聯系，并取得了較好的成就。

1.2 合作機制的建立，完善了國家級新區旅游合作體系

現階段，由于中國與東盟、中東歐、俄羅斯、蒙古等國家及地區，建立了雙多邊旅游合作機制，有效促進了國家級新區旅游的合作與發展。特別是中國-東盟旅游部門會議、中國-南亞旅游部長會議等活動的舉辦，為開展、深化旅游工作提供了強力保障。與“一帶一路”重點國家合作，在各旅游年框架下組織民眾喜聞樂見的旅游推廣交流活動。在此方面，浦東新區的合作體系較為完善。該區位于浦東南面與奉賢區、閔行區兩區接壤，北與崇明島隔長江相望，西面與徐匯區、黃浦區、虹口區、楊浦區、寶山區五區隔黃浦江相望。全區面積1 210.41平方千米，是上海市人口最多的行政區。旅游景點有東方明珠、上海科技館、金茂大廈、環球金融中心、野生動物園等。在上述政策的引導下，推動了與其他國家級新區旅游合作體系的建立，并促進了經濟效益的不斷提升。

1.3 對外旅游線路的增加，提高了國家級旅游合作的意向

在市場開發方面，以“美麗中國——絲綢之路旅游年”為主題，國家級新區連續三年在世界范圍內，開展了富有成效的宣傳活動，這樣促使這些地區的旅游品牌影響力得到大幅提升。進一步而言，陸上與海上絲綢之路的旅游推廣聯盟的深入推廣，帶動沿線國家地區、省市資源的共享，形成了橫向合作的方向。而在泰國、意大利等國設立了多部門的旅游辦事處，并成立了多方的宣傳平臺，全力推廣并開拓新興市場資源。在此方面，青島西海岸新區與其他新區建立了良好的合作關系。該區是在長三角、京津冀兩大都市圈之間，處于環渤海經濟圈與山東半島藍色經濟區內，是黃河流域主要出海通道和歐亞大陸橋東部重要端點。具體包括青島市原膠南市全部，陸地、海域面積分別達到2 096平方千米、5 000平方千米。區內GDP在19個國家級新區中列第三位。旅游景點有青島藏馬山鄉村（國際）生態旅游度假區。

1.4 互聯互通方式的增加，為國家級新區旅游合作提供了多方位的支持

2015年，我國在互聯互通方面，承接了數次絲綢之路的旅游發展合作會議，并及時通過了《絲綢之路國家旅游部長會議西安倡議》。2016年，107個國家旅游部門聯合舉辦第一次世界旅游發展大會，提出“加強互聯互通，提升旅游便利化，推進并支持區域旅游合作。”面向中國免簽的國家和地區達21個，促進了“一帶一路”沿線國家和地區旅游往來。在此方面，大連金普新區借助這一優勢，取得了較好的成果。該區位于遼寧省大連市中南部，可以引領遼寧沿海經濟帶發展，帶動東北地區振興發展。旅游景點有發現王國、金渤海岸、大黑山、副都統衙門等。可以說，互聯互通方式的增加，為這一新區開展旅游合作提供了全方位的支持。endprint

2 國家級新區旅游合作發展面臨的難點

2.1 新區行政管理體制不夠健全，規劃管理存在漏洞

傳統經濟時代，以經濟管理權限為主導的國家級新區管理制度得以完善，但隨著時代的進步，這種管理體制面臨更大的困境。國家級新區管理機構地位較高，同時，各級政府空間管理事權聯系較多，管理效率十分低下。例如，國務院批復的19個國家級新區中，有5個跨兩個地級以上的城市，僅靠城市間的協商不足以解決更多的實際問題，由此導致各級新區旅游合作存在較大的問題。再加上現階段國家級新區規劃管理體制依然沒有理順，新區規劃往往由地方政府審批，這與所在城市總體規劃中，由上級政府審批的規劃管理事權矛盾逐步增多。

2.2 規劃理念陳舊，城市功能定位重復

各地國家級新區在旅游合作發展過程中，規劃理念陳舊且缺乏變通，造成了城市功能定位的重復，進一步脫離旅游合作的實際需要。同時，各級旅游部門為了用標準化的方式組建新區旅游合作方式，并且為追趕所謂的新區速度，重復建設的現象十分嚴重。例如，部分國家級新區旅游項目的基本配件簡單，多以高大宏偉的行政辦公樓作為門面，一排排標準化的工業廠房充斥其中，馬路寬廣、花壇四處擺放。在新城新區這張白紙上，沒有特色和個性，看不到歷史文化沉淀。這就導致旅游合作項目難以進一步開展。

2.3 產城發展協調性差，國家級新區發展平衡性不足

國家級新區旅游合作僅靠產業園區產業發展，沒有相應生活、居住的配套設施，使旅游產業合作發展、人口聚集與城市化發展平衡性不足。同時，部分新區單一追求城市化，在缺乏旅游產業支撐的情況下，城市旅游業的發展難以得到有效提升。總體而言，國家級新區與旅游產業不能實現人口、城市、金融的協調發展，不僅造成城市建設的巨大浪費，還會加劇交通擁擠的現象，最終難以提升國家級新區旅游的合作力度。此外，旅游企業投資意愿的下降，使融資成本不斷提高，導致銀行防范金融風險、恐貸的現象增加，特別是旅游企業預期融資的放空、資金鏈的斷鏈，導致自主創新、競爭力強的項目止于最后階段。

2.4 公共服務配套等軟件建設滯后于硬件設施建設

一方面，國家級新區旅游合作過程中依然存在環保理念不足等問題。例如，旅游合作中的低碳、綠色、智慧新區等理念，仍處于概念階段還未實行；或者，旅游企業在實施層面僅注重城市交通、公共基礎等硬件設施的構建，而對娛樂性、生活服務性配套設施，以及餐飲、住宿等配套設施籌劃不足，造成當地旅游城市服務功能尚待健全，便捷性難以滿足當地游客需要的現象。另一方面，城市公共休閑空間與景觀環境不夠完善，使得城市文化的挖掘不到位，城市吸引力難以提升。最新國家級新區旅游合作報告指出，國家級新區面臨的問題較多，如產品定位同質化、融資方式單一、創新資源轉化不充分、產城分離等。2010年之前，國家級新區如濱海新區、曹妃甸新區、渤海新區等臨港新區的產業，問題表現在兩方面。一是低端制造業、工業為主流方向，整體旅游產業發展水平較低；二是與鄰近的臨港園區建設同質化嚴重。2010年之后，隨著國家級新區旅游環境的不斷改善，以及旅游合作項目逐步增多，有效降低了低端制造業、工業制造比例，且提升了鄰近臨港園區建設質量，但仍然需要進一步完善。基于此，各臨港國家級新區正加速推進產業轉型升級，并努力推動差異化定位。

3 國家級新區旅游合作發展的新途徑

加強國家級新區旅游合作發展，可從以下幾方面進行。第一，在工作側重點方面，國家級新區可以著重完善創新服務體系，并且增強當地旅游企業技術創新能力。具體而言，國家級新區龍頭旅游企業已開始了各項行動。旅游企業在放管結合、優化服務、簡政放權，以及市場化營商環境的構建等方面，可以推進共性改革任務，結合地區的各自優勢與發展需要，圍繞若干個重點方向，全力探索體制機制。二是在創新發展方面，國家級新區應以體制機制創新為核心，明確自身旅游合作發展定位，例如，旅游企業可全面創新招商引資、產業升級、人才引進、考核指標體系等內容，要將國家級新區旅游合作從政策依賴，向創新激活方面轉變。通過這些詳細舉措，能夠極大地增強新區之間旅游合作意向。

4 結 語

設立國家級新區，并制定具有旅游合作發展戰略意義的目標，對促進宏觀經濟均衡發展具有重要意義。以具體案例來說，經過近40年的發展，深圳特區已發展成為珠三角地區經濟增長的引擎。其旅游發展戰略的提出，有助于全方面的平穩發展。其中，匯聚世界金融、旅游產業為一體的浦東新區成為國際化新區，也是我國經濟制度改革的先導地區。深圳與上海新區旅游合作的發展，具有較強的帶動效應。因此，目前我國東部沿海、中西部、東北地區通過制定合理的鼓勵政策以促進旅游產業快速發展，合理引導這些新區旅游產業的協同，可以促進所在區域及城鎮群協調發展。這些地區應將旅游合作發展放在首要地位，減少大規模擴張帶來的嚴重問題。此外，國家級新區旅游合作，還應進一步對人口、經濟管理制度進行探索，在高品質公共服務設施建設、宜居環境等方面，充分引入合理機制，并且發揮自身積極的帶動、促進作用。

主要參考文獻

[1]張穎.國家級新區發展問題研究——以大連金普新區為例[J].對外經貿，2015（11）.

[2]彭珊.國家級新區發展的當下問題及其經濟政策建構研究[J].理論探討，2016（5）.

[3]王恒，李豫.基于德國經驗的旅順國家級經濟開發區工業旅游發展研究[J].吉林工商學院學報，2015（2）.

[4]姚麗娟.基于低碳環保的絲綢之路經濟帶甘肅段新型工業化發展研究[J].經濟研究參考，2014（53）.

[5]汪自書，李王鋒.舟山群島新區海洋經濟產業發展路徑研究[J].資源與產業，2013（5）.endprint