基層治理現代化背景下完善鄉鎮人大制度建設研究

梁銳

【摘 要】 鄉鎮人大是最基層的地方國家權力機關。加強和改進鄉鎮人大工作，有利于保障人民群眾利益，有利于推進基層治理現代化，有利于保證黨的各項政策在基層得到貫徹落實，具有十分重要的現實意義。但在現實情況中鄉鎮人大存在著權力薄弱、權威虛化、角色尷尬等問題。因此，本文以問題作為導向，提出鄉鎮人大應堅持黨的領導，健全法律規章制度，提升代表履職能力，創新工作方法，促進各項工作發展。

【關鍵詞】 鄉鎮人大工作 意義 問題 思考

鄉鎮人大是我國最基層的國家權力機關，與人民群眾的利益最直接，在我國政權建設中具有獨特的基礎性作用。做實鄉鎮人大工作，可以鞏固基層政權；做細鄉鎮人大工作，可以維護群眾利益；做深鄉鎮人大工作，可以化解基層矛盾。鄉鎮人大工作處于改革發展的前線，針對廣大農村存在的最真實、最普遍的共同問題，提出最有效、最實際的解決辦法，因此，鄉鎮人大工作應朝著規范化、制度化的方向發展。

一、加強鄉鎮人大建設的三點意義

（一）有利于保障基層群眾的利益

我國人大制度有五級人大，縣級和鄉鎮人大代表所占比重較大，因此，基層人大代表更具有密切聯系群眾的優勢，加強基層人大建設有助于完善民意表達渠道，有助于構建基層群眾保護機制，有助于保障實現人民群眾當家作主。因此，有人大工作者就提出：“沒有鄉鎮沒有鄉鎮人大體制的完善，國家根本政治制度便缺乏堅實的根基；沒有鄉鎮人大的有效作為，基層民主很難真正落實；沒有鄉鎮人大的成熟，整個人大的權威就無法確立。”

（二）有利于推進基層治理體系現代化

2014年9月5日習近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會指出：“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”鄉鎮人大作為人民代表大會制度的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。基層治理現代化亟須基層人大充分發揮制度內民主優勢，引導和擴大公眾有序政治參與，實現其民意表達、協同共治的平臺和功能作用。

（三）有利于貫徹落實黨的方針政策

鄉鎮人大的重要職責之一，就是通過討論決定重大事項，及時把黨的主張通過法定程序變成國家意志和人民群眾的自覺行動，創造性地貫徹落實黨在農村的各項方針政策，推動農村經濟和各項社會事業快速健康發展。鄉鎮人民代表大會是農村群眾參與基層民主政治建設的主要形式，是行使當家作主權力的重要機關。做好人大工作，需要充分聽取群眾的意見，深入群眾中，了解訴求，落實落地各項政策。

二、鄉鎮人大工作突出的現實問題

（一）權力薄弱

地方組織法第九條規定了鄉鎮人民代表大會有13項職權，因此，單從法律條文上來看，鄉鎮人大的權力的確很大。事實上，鄉鎮人大制度在具體操作中并未得到重視，表面上職權很大、職責很重，實際上“束之高閣”，淪為“擺設”。調研發現，鄉鎮人大有些職權往往由黨委政府代替執行，法律與現實的沖突，導致工作被動，形式大于實際，各項職權很難履到位做到點。如鄉鎮人大在履行監督權方面，匯報聽了，審議搞了，意見提了，決定作了，可是問題并沒有得到很好的解決。部分鄉鎮黨委妨礙了人大監督權的充分發揮，鄉鎮人大對于監督權履行不到位，不能起到實際監督政府的作用；鄉鎮人大的13項職權僅僅依靠每年一兩次的人代會行使，會期半天，難以議深議透，顯然是不能充分履行職權。

（二）權威虛化

地方組織法第四條規定：“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關”。法律意義上，鄉鎮人大是鄉鎮國家權力機關，由鄉鎮人民代表大會作出的重大決定才符合法律規定。然而，在鄉鎮長期以來的具體工作中，黨委對于重大問題作出決策后由政府直接實施，往往不經過人大，使得鄉鎮人大重大事項決定權總是虛置，鄉鎮人大基本未真正行使過重大事項決定權，重大事項決定權與黨委決策往往有所沖突，被認為是“畫蛇添足”，鄉鎮政府執行黨委決策為主，忽視人大決定權。

（三）角色尷尬

在基層政治生態中，鄉鎮人大主席普遍存在體制性“履職困惑”。如何妥善處理鄉鎮人大與鄉鎮黨委、政府之間的關系？如何破解鄉鎮人大角色尷尬地位？鄉鎮人大對政府履行監督權時，由于鄉鎮“黨政一體”的體制特點，黨政工作不分，監督常常涉及到黨委工作，與黨和人大的領導與被領導關系產生了原則性沖突，使得人大對政府的監督時顧慮重重。

三、健全鄉鎮人大工作制度的幾點思考

鄉鎮人大制度的良性運行與完善，是實現黨的領導、保障人民當家作主、建設社會主義法治秩序的重要保障。因此，針對鄉鎮人大在具體履職過程中存在的問題，提供了以下幾點建議供參考。

（一）針對地位虛化：堅持黨對鄉鎮人大工作的領導

習近平總書記強調：“堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導。”第一，要理順人大與鄉鎮黨委、政府的關系。各級黨委要保障鄉鎮人大依法行使職權，發揮好指揮、協調的作用，從而解決實際問題。第二，鄉鎮人大要依據憲法和法律充分履行職權，行使法律規定的權利，發揮其在經濟、政治和社會中重大問題的決策作用。第三，鄉鎮人大要自覺接受黨委領導，充分發揮作用，開展相關工作。加強和改善黨對人大工作的領導，是做好人大工作的根本保證。

（二）破解監督困境：明晰權責范圍提高監督實效性

監督權實施的好壞影響著整個國家權力體系的動作，故筆者在此單獨對鄉鎮人大的監督之權進行分析。一是正確定位監督職能。鄉鎮黨委要保證鄉鎮人大主席能脫離行政事務，正確處理監督與被監督的關系，清清白白的實施監督。二是依法保障監督職能。要解決目前鄉鎮的工作卻存在“人大政府不分家，工作職責都一樣”的現象，應從法律上明確人大干部不得直接主管政府職能的工作，使人大干集中精力更好履行監督職能。三是加強鄉鎮人大工作監督。結合本地人大工作的實際情況，制定有效措施，加強對政府及其工作人員的監督，保證人大各項決議施行的連貫性和有效性，認真處理代表的議案和建議。

（三）打破履職限制：健全鄉鎮人大工作相關法律規章制度

張德江委員長指出：“有些問題在法律上還不明確、有缺項，需要通過立法作出必要的規定；已有的法律規定，有些需要及時修改完善，有些需要進一步配套、解釋。”首先，從法律層面完善細化鄉鎮人大工作職權，明確鄉鎮人大監督工作的程序、形式及范圍，使鄉鎮人大工作從法律層面有保障和依據。其次，鄉鎮人大可以開展地方性法規探索，如建立健全和完善工作制度、學習制度、會議制度、聯系代表制度、組織代表察制度、接待人民來信來訪制度以及人大主席、人大干事工作職責等，促進人大主席團工作制度化、履職程序化。

（四）優化人員結構：加強人大代表自身能力建設

一是加強培訓和學習。圍繞新時期如何當好代表？如何發揮作用？如何依法履職？通過集中培訓、考察學習、專題培訓等形式，讓鄉鎮人大代表認識到自身能力的不足，明確權利義務，補齊文化程度較低的短板，提高文化素養和專業水平。二是引導代表增強積極性。加強人大對外宣傳工作作為創新人大工作的重要舉措，充分發揮電視、廣播、報刊、網絡等媒體優勢，拓展宣傳渠道，加大宣傳力度，全方位、深層次、多角度地展現了莊河人大工作全貌和代表建言獻策、行權履職風采。

（五）創新工作方法：完善鄉鎮人大工作制度建設

在實際工作中，鄉鎮人大要堅持探索新的工作思路和機制，改革和完善鄉鎮人大工作。如設立常設性質的鄉鎮人大主席團及其常務主席，突破閉會期間履職能力限制；如提高鄉鎮人大重大事項決策權和參與權，可以采取由人大代表、黨代表、群眾代表等組成票決主任，對重大事項采取票決制，推動鄉鎮人大工作與時俱進的發展。

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