環境事件風險洽理中政府角色沖突分析

劉建濤　胡寶元　浦佳

摘要：環境事件風險的成因是多種因素綜合作用的結果。其中政府環境角色的沖突是重要的誘因。政府的環境角色沖突主要表現為三個方面，即政府宏觀經濟目標和環境目標的沖突、政府裁判者與監督者角色的沖突、政府環境管理體制的地方性與全局性的沖突。

關鍵詞：環境事件；風險；環境角色；政府成因

我國多年來經濟發展過程中積累的環境問題集中爆發，環境事件呈現持續增長的趨勢，已經進入環境事件的高發期，環境高風險期。而環境事件的產生不是單一因素造成的，是許多因素共同作用的結果，其中政府環境責任的缺失、缺位以及角色沖突是重要的誘因。

一、政府宏觀經濟目標和環境目標的沖突

長期以來我國政府的宏觀經濟目標鎖定為國內生產總值即GDP的增長，這是我國工業化和現代化的需要，也是提高人民生活的需要。但是在追求GDP中形成了以GDP為綱的發展理念。領導干部的升遷、政績的考核與GDP的增長直接相關。在這種發展的指揮棒下。個別地方政府盲目崇拜GDP，為了GDP的增長盲目引進外資。甚至不顧外資企業對環境生態的破壞，個別地方即使出現污染環保部門也睜一只眼閉一只眼，因此，在引進外資的同時也把污染引進來了。對于國內而言，政府對GDP的片面地追求，必然會導致GDP的高增長伴隨著高環境污染的現象，因為政府對GDP的追求在很大程度上依賴于資源利用的擴張和投資的推動，科技含量不夠。而這樣的粗放發展方式必然導致資源、環境、能源的快速消耗和污染物的不斷增加，必然降低人民的幸福感、獲得感、安全感，進而危機公共安全和社會和諧。黨的十八大報告明確指出：我國面臨著“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”的嚴峻的環境形式。而環境具有明顯的公益性與民生性。環境產品是基本的公共產品與民生產品，環境服務是政府基本的公共服務，環境領域是最能體現民主的領域。因此，我國《憲法》和《環境保護法》都明確規定了政府具有保護與改善環境生態，預防與治理環境公害的職責，并且各地方政府對本轄區的環境質量具有直接責任。因此，保存和提升環境資本和提供充足的生態環境產品服務是社會主義善治政府的當然責任，也是提高政府環境公信力的有力舉措。因此，政府在環境事件風險治理中發揮著主導性的作用。

但是長期以來政府的宏觀經濟目標與它本身的環境目標是存在沖突的，為了獲得經濟的發展我們付出了巨大的資源環境代價，甚至個別地方政府不管環境影響或繞過環境影響評價而大搞政績工程、形象工程、數字工程，以資源環境換經濟發展。所以，實際上在我國的長期發展中雖然也強調保護環境重要性，但由于GDP的崇拜、政績觀等多方面的因素，環境目標是從屬于經濟目標的，經濟目標是第一位的，甚至有時候環境目標不得不為經濟目標讓路。但是GDP并不能代表經濟發展的真實水平，因為它無法包含環境污染、生態破壞所導致的經濟損失和健康損失，也不能全面反映人民的幸福生活和經濟的可持續性，甚至會出現經濟增長環境污染也增長的怪象，由此導致了血鉛超標、癌癥村、環境群體性事件、重金屬污染等多種環境事件的爆發。因此，GDP指標和環境指標的沖突是環境事件風險的重要誘因。我國改革開放近四十多年的實踐證明環境治理已經成為國民經濟社會可持續發展的重要的自然基礎，環境資源已經成為國家綜合競爭力的重要內容，環境改善已經成為全面建成小康社會的重要內容。正式基于此認識，習近平指出多次指出不要把經濟發展與環境保護對立起來，而是要以環境保護優化經濟發展，以經濟發展促進環境保護，走經濟發展與環境保護深度融合的綠色發展道路，把金山銀山和綠水青山的統一視為現代化建設的基本遵循。習近平深刻地指出，“富裕了，發達了，最后追求什么？文明指數還離不開生態，離不開天更藍，水更綠，綠水青山。”2016年12月在由環保部、統計局、中組部等多部門聯合制定的《綠色發展指標體系》中。政府領導干部環境指標的量化考核權重首次超過GDP的增長權重，其中環境治理、環境質量、生態保護和綠色生活在綠色發展中的權重分別為16.9%、19.3%、16.5%、9.2%，而人均GDP的增長率降低為1.83%。因此，GDP增長質量，特別是人均GDP的增長率的權重遠低于環境治理、環境治理和生態保護的權重。各個指標在綠色發展指標系統中的變化表明政府考核唯GDP論已經被徹底摒棄了，未來地方的發展不再是追求單純的經濟增長，而會更多地考核環境生態指標。因此，政府的宏觀經濟目標與環境目標從根本上不是對立的兩極，而是相互的優化，在動態的優化中推動環境事件風險的防范與化解。

二、政府裁判者與監督者角色的沖突

在社會主義市場經濟中，市場是資源配置的主體，政府的主要職能是提供公共產品與服務，維護、促進社會公平與和諧。代表政府承擔保護與改善環境職能的主要行政單位是政府的環保職能部門。而在我國政府的環保部門兼具雙重環境角色，既是環境的監督者，也是環境的裁判員，但在實際的環境保護中這兩種環境角色往往會發生沖突，進而導致諸多具有環境風險的事件。環保部門既要按照中央及地方的環保法律，通過環境評價手段實現環境審批、限批以從源頭監督環境污染的產生。又要綜合運用經濟、行政等手段控制企業生產過程中的環境污染，因而環境部門是環境管理的監督者。但同時環境生態問題也常常會引起污染方與受污染方的環境糾紛，面對這種情況，政府在法定程序下公平、公正、公開化解這種環境糾紛以及由此引發的環境沖突事件也是基本的環境責任和義務，因而它又是環境問題的裁判者。隨著改革開放以來財稅改革以及社會利益的分化和整合，政府的各職能部門也在市場化的環境中逐漸演化為獨立的利益主體，存在著自身的利益。這種自身利益的存在使得其在環境問題的處理過中，對自身的角色定位與目標選擇上也會發生一定程度的偏離，從而造成環境部門兩種角色的沖突，從而在處理環境糾紛中偏向資本強勢的一方。而對弱勢的一方缺失公正。甚至這種偏離還會導致環境部門用環境公共利益與污染部門、企業進行交換，充當污染方的保護傘，以獲取本部門的小利益，從而使環境部門的利益與管理目標發生沖突。而受環境污染損害的主體在面對環境公正缺失的情況下或者在環境信息不對稱、不知情的情況下，如果沒有順暢的公眾與政府的溝通機制。極有可能引發環境沖突事件，進而造成一定的環境損失與經濟損失，甚至造成一定程度的社會秩序的混亂。endprint

政府在環境問題上的裁判者與監督者角色沖突除了自身利益的原因外，還在于環保部門只是地方政府的一個職能部門。受地方政府的統一領導。沒有更多的自主權，必須服務于地方經濟的發展。如果地方政府盲目崇拜GDP，熱衷于抓經濟項目，把經濟增長放在第一位，那么，環境指標就得讓位于經濟指標。在現實中許多對環境構成嚴重危害的企業恰恰是地方政府的納稅大戶、財政支柱。在這種情況下，環境部門的執法能力就會弱化，監督者的角色就會折扣，難以采取強硬化措施，而一旦發生嚴重的環境污染，企業基于自身利益有意阻礙環境執法。而政府很也有可能出面說情，甚至干擾環境執法。因此，解決政府的裁判者與監督者的環境角的沖突必須從兩方面發力。一是加大環保投人，強化環境執法。長期以來我國的環保投入占GDP的比重不足。進入新世紀以來雖然有所增加.比如從2000年到2010年我國的環保投人從1.12%增加到了1.95%，但也是剛達到控制污染所需要的低限，環保投資總量不足，如要改善環境則環保投入的比重據測算應達到GDP的2%-3%。另外還要進一步加強環境執法，2014年頒布的新環保法賦予了環境部門“按日計罰”、“行政拘留”等更大執法權力，也對地方相關領導干部的環境違法予以處罰，甚至追求其相應的刑事責任。2016年環保部發布的《建設項目環境保護事中事后監督管理辦法（試行）》又明確規定，黨政領導干部如果以職務影響限制、干擾和阻礙環境執法要追求其生態環境損害責任。二是建立環境垂直管理體制。現有的以塊為主環境管理體制受制于地方政府難以落實環境監督責任，難以解決對環境執法的干預，難以規范地方環保機構隊伍建設。因此，習近平強調一定要“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。因為現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。”

三、政府環境管理體制的地方性與全局性的沖突

山林水湖等環境資源是有內在聯系的不可分割的有機整體，需要統一修復和管理，以使整個社會的目標趨向一致。因此，政府的環境管理體制必須遵循環境資源的整體性、全局性原則，以全局的視野協調推進各種環境資源的有效管理。但是在我國現實的環境管理體制中地方性較為突出。從而造成了諸多弊端，如環境管理不集中、目標分散、政出多門等。同一環境資源雖然不分屬于不同的政府部門，分工明確，但是各部門都有自己的利益、目標，因此，實際執行起來難以避免權力上的沖突。比如一方面地方環保部門要實現環境、資源的保護任務指標，保護本地區的水、空氣、土壤免遭污染，防止環境公害，而另一方面發展部門卻在大力貫徹于此相悖的經濟增長指標，甚至為了粗放的經濟增長而犧牲環保指標，降低污染的措施與擴建污染項目同時進行.從而導致經濟與環境污染同比增長。這很容易引起人民的不滿情緒，也極易造成環境風險事件。習近平對此有這清醒的認識，他反復強調如果這樣發展即使實現了既定的經濟增長目標，“屆時資源環境恐怕完全承載不了，經濟上去了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至強烈不滿情緒上來了，那是什么形式？”

此外，這種環境管理體制的地方性與全局性的沖突還體現在同一資源管理部門太多、分工過于細化。而最上層又缺乏一個綜合協調的機構或法律管理制度。比如我國的水資源管理與治理長期處于“九龍治水”的窘況，這很容易導致各部門之間職責交叉，遇到環境問題相互推諉，阻礙水資源的長效、高效管理。水利部門、林業部門、資源部門、環保部門、城建部門等分別負責管理水資源的一部分而不能統一管理。再如把山林田湖各自分割，分別進行管理而難以協調，特別是地方環境部門的條塊分割執法忽視了區域環境問題的整體性特點，從而導致跨界污染及糾紛難以處理。這種環境管理體制把自然環境資源分割開來了，忽視自然環境因子整體性的特點。對于這一點習近平反復指出：“山水林田湖是一個生命共同體。……如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。”否則就會由于政府各部門缺乏同一管理目標而使得環境問題的難以有效及時地解決。同時環境管理權力分解的結果還會導致環保部門與其它職能部門的不協調乃至摩擦，甚至會導致環保部門和其它政府部門進行利益交換.而這種利益交換的負外部性又是以犧牲環境利益或者受害方利益為代價的。這樣一來環境責任就會分散，環境執法就會弱化.某種情況下還會造成一定程度的執法混亂，最終削弱政府保護環境行動的一致性。因此，改革分散的環境管理體制，由政府的一個部門負責本轄區內所有國土空間資源的用途管制，對各種環境資源進行統一保護和修復是非常必要的。我國在水資源集中管理方面也逐漸探索出了符合國情的管理制度，這就是河長制，由各級黨政負責人擔任河長，負責水問題的綜合治理。

綜上所述，環境事件風險的成因是多方面的，其中政府環境責任的缺失、環境角色的沖突是主導性的成因，政府如不改革環境治理模式，必將降低政府的環境公信力，引發諸多環境風險，進而影響人民的生活質量和生命健康。因此，政府必須切實轉變經濟發展方式，合理布局產業結構，加強環境執法力度，構建政府一社會一公眾協商溝通平臺，以改善環境質量為核心實行環境體制以及政績考核改革，只有綜合發力，才能有效化解環境事件帶來的社會風險。endprint