對政府中期滾動預算改革的思考

沈繼鋒

【摘要】實現中期財政規劃向中期預算的過渡，是我國全面深化改革現代財政制度的重要內容，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。本文從中期滾動預算的概念出發，對中期滾動預算與年度預算、新績效預算進行了比較，最后對中期滾動預算改革的實現路徑提出了幾點建議。

【關鍵詞】滾動預算 改革 思考

實現中期財政規劃向中期預算的過渡，是全面深化改革我國現代財政制度的重要內容，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。

一、中期滾動預算的概述

（一）概念

中期滾動預算，是指在財政總量資源有限的前提下，基于增進整個社會資源配置效率或改善社會公平等戰略目標，對可支配的財政資源進行預測、配置、調整或控制，并按照一定法定程序編制、執行和審批，以合理、充分反映政府中長期戰略活動的政府財政收支計劃。中期滾動預算以國家發展目標的支出計劃為核心，在經過研究制定的中期目標和計劃的指導下編制預算，以達到預算為政府的中長期財政計劃密切服務的目標，增強預算的執行績效，最終實現“政策導向性”的預算管理模式。

（二）中期滾動預算的發展與目標

中期滾動預算，在國外通常稱為中期支出框（Medium-term Expenditure Framework，簡稱MTEF）。中期一般指的是接下來的2到4年的財政年度。20世紀80年代以來，中期滾動預算幾部被所有發達國家所采納，例如法國、澳大利亞采用3年滾動預算，英國、德國采用了5年滾動預算。越來越多的經濟轉軌國家和發展中國家也逐步采用這種預算模式。世界銀行將跨3-5年度中期支出框架的目標歸納為：通過建立一個時間上更加連貫的資源規劃框架，以此促進宏觀經濟平衡；通過確定不同項目的優先順序或產業部門的投資優先權，使資源配置得到改善；通過加強資金和政策的可預見效果，督促各部門提前做好規劃，確保實施項目的延續性；為部門提供一個中期穩定的總預算約束，確保其擁有足夠的支出自主權，以增進資金使用的有效性。

（三）中期滾動預算的編制方法

中期滾動預算的具體編制方法一般有三種：

一是以報告年度為基年，連續向后編制三到五年的中期滾動預算，年度預算作為其組成部分。這種方法是將已經過批準的年度預算作為中期滾動預算的第一年，此后延續的年度分別作為預算年度的第二年、第三年，依此類推。這種預算方法將每一年的政府支出項目、收入籌集，盡可能做到細致審查和周密安排。這是最為典型的中期滾動預算管理模式。

二是以報告年度為中心，向前和向后對預算年度進行延伸擴展，向前和向后擴展一個年度為三年期中期滾動預算，向前和向后擴展兩個年度則為五年期中期滾動預算。但是由于向前擴展的年度預算已經執行完畢，所以這種預算只是在形式上對先前的年度預算執行情況做出一定程度的改進，以此增強后續正式預算年度的可預見性和資金使用效率和效果。

三是部分引入中期滾動預算的編制方法，通常是在重大項目支出的預算編制上采用，這些項目的實施周期較長，通常需要若干年的持續投入才能完成，因此在編制項目預算時，不僅需要考慮一個年度的預算安排，更多的需要對今后若干年的投資安排進行部署。我國財政部自2016年推行的中期預算改革采用是這種方法。

二、中期滾動預算與年度預算的關系

（一）中期滾動預算與年度預算的比較

年度預算的目的很大程度上是出于防止資金盜用，以控制支出為目標，必然帶有一定程度的短視性，不利于實現現代財政制度管理目標；中期滾動預算是基于中長期比較考慮，能較好地克服年度預算短視性弊端。年度預算難以發揮預算的資源配置職能；中期滾動預算則大大釋放了預算的資源配置職能，能較好地向公眾闡明政府的政策意圖和變化方向。此外，中長期滾動預算有利于及早發現當前政策的長期執行后果，從而起到未雨綢繆的作用。

（二）中期滾動預算對年度預算的影響

中期滾動預算并不是對年度預算的全盤否定，中期滾動預算本身就包含了年度預算，為年度預算的編制提供了原則性和方向性的指導。中期滾動預算還使得財政政策更為協調一致，中央和地方財政政策同時發力，將資金使用在刀刃上，各級政府年度預算安排更具有連續性，最終實現宏觀經濟的穩定平衡發展。

（三）中期滾動預算的作用

按照現行的預算編制程序，部門預算的編制工作從上一年7月份開始，經過“二上二下”的程序性安排來完成整個預算編制和下達。黨的第十八屆三中全會提出改進預算管理制度，2016年財政部下發文件開始實施三年期部門滾動預算編制工作，有利于改善以往預算編制中存在的一些問題。

第一，順理成章地實現了計劃、政策與預算之間的內在邏輯一致勾連。中國在制定跨年度經濟發展規劃方面擁有豐富的經驗，如一致在實施的五年發展規劃，而以往的預算僅為一年的預算安排，一年的預算安排很難與五年規劃充分協調，不僅難以評估年度預算支出對中期規劃的影響，同時也使五年規劃很難通過財政政策落地實施。中期滾動預測將預算編制過程的重點放在公共政策中長期財政效應的量化評估上，較好實現了計劃、政策與預算的對接。

二是為實現預算編制程序的集中化創造了條件。我國目前采取的預算編制程序存在分散化和碎片化的問題。在編制預算草案前，各部門僅僅以部門的計劃出發，缺乏考慮自身在中期內的政策目標和重點，也不考慮政府財政收入、支出、盈余、赤字、債務等總額目標等預算約束條件，“拍腦袋”和“虛報預算”的現象時有發生。中期滾動預測將設定統一的資源約束條件，各部門在落在自身約束條件下編制預算，集中精力關注在資源約束下如何最佳實現政策目標，最終實現上下“一盤棋”的效果。

三是將“艱難決策”的制定關口提前，事前充分預測，為后續問題解決創作有利條件。由于資源總量的限制，預算過程充滿了各種艱難決策，如何決定支出重點和優先性，以及如何更好地平衡各種利益關系，是以往年度預算編制過程中很難處理的問題。中期滾動預測建立了“早做艱難決策”的決策機制，將為解決這一結癥創造了有利條件。

三、對現行中長期滾動預算改革的建議

（一）合理劃分入庫項目

使用入庫類型和項目性質兩個維度對項目進行分類。通過政策類、常規類和一次性項目三個維度對入庫類型進行劃分。其中，“政策類項目”是指有明確的文件、政策規定，未來3年內需要每年安排且有標準或金額的項目；“常規類項目”是指單位為履行職能完成工作任務，未來3年內每個預算年度都需要發生的項目支出；“一次性項目”是指單位根據相關的文件精神、政策導向，在近期內需特定開展的項目。

（二）合理選擇項目規模測算方法

大部分項目每年的支出內容變化不大，可以歷史數據為參考依據，采用“基數+浮動調節”的方式安排預算，調節的方法可以參照支出內容變化的幅度和通貨膨脹率來設置。按照項目性質對項目進行細化分類，充分借助專業領域專家力量，對專業領域的評審項目發表意見，充分尊重評審專家意見，提高預算審核和預算編制的決策的科學性和準確性。

（三）適當簡化預算績效評審程序

財政預算績效評審工作十分復雜，按照程序實施到位工作量太大，減少常規的績效評審工作量有利于將績效評審工作更加有針對性。建議采用固定預算安排管理模式的“政策類”和“常規類”項目入庫后兩年內不參加預算績效評審，適當減少預算管理部門人員的工作量，以加強對重大支出項目的預算績效評審。

參考文獻

[1]我國中期預算制度改革路徑研究.李澤.博士論文.2016（5）.

[2]建立中期預算框架的國際比較與借鑒[J].白彥鋒.中央財經大學學報.2009（09）.

[3]國家治理與公共預算[M].中國財政經濟出版社，馬駿，2007.