PPP模式在黑龍江省農村生活垃圾治理中的應用建議

李茂億

[摘 要] 從PPP模式內涵及其伙伴關系、利益共享、風險共擔的特點入手，分析了在黑龍江省農村地區發展PPP模式的難點，主要是項目前期準備不充分，社會資本參與的積極性不高；市場化程度不高，法律制度不完善，導致項目邊界不清晰；地方財政實力被看低，導致地級市和縣級市項目推進難；PPP項目綜合性強，對口的專業人才和機構匱乏。為更好的在農村地區推廣PPP模式，發揮PPP模式在調動社會資本、分擔建設風險的優勢，提出了全面加強市場化運作、培育和完善資本市場、加快構建綜合性管理平臺、建立長期合理有效的風險分擔結構等對策建議。

[關鍵詞] PPP模式；黑龍江省；農村生活垃圾治理；難點；對策

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）12-0011-02

一、PPP模式的內涵

（一）PPP模式的定義

PPP模式（public-private-partnership）指公私合作伙伴關系，但其有著非常寬泛的含義。由于意識形態和傳統文化的不同，對于PPP的定義，國內外目前沒有統一的說法。

我們引用學者賈康和孫潔的觀點，將PPP模式定義為：政府部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可在不排除、并適當滿足私人部門的投資盈利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。

（二）PPP模式的特征

1.伙伴關系。伙伴關系是PPP模式的本質的體現，是PPP最為首要的特征。伙伴關系構成和維持的基礎是利益和目標的一致。在PPP項目中，政府公共部門和非公共部門（合作伙伴）兩者的目標是一致的：通過對相關資源的優化配置以及要素的合理使用，用最高效的方式，實現產出最大化，獲得最多的“產品”。通過合作，私營部門實現追求利益的目標，政府公共部門則實現社會公共福利和政治利益。

2.利益共享。在PPP模式中，利益共享不是指會計意義上的政府公共部門和私人部門的利潤共享。針對PPP項目的特性，采取PPP模式大多數都涉及到社會公共層面帶有福利性質的項目，其首要追求的是社會福利最大化，其次才是盈利性。因此利益共享是指公共部門和私人部門對PPP模式下的社會成果的共享，在此基礎上非公共部門或機構在參與項目過程中取得相對穩定、平和的投資回報。

3.風險共擔。市場化運作的過程中，風險和收益是相伴而生的。PPP項目在強調共享利益的同時還重視風險共擔。項目參與主體的性質、特點不同，因此最擅長應對的風險也不同。如果將不同的風險交由最善于應對該風險的合作方承擔，就可以實現項目成本的最小化。不同的主體各自承擔最善于應對的風險，這也是PPP項目取得成功的關鍵因素之一。PPP項目中，風險分擔追求的是整個項目風險的最小化，以風險的最優應對、最佳分擔為原則。

二、PPP模式實施的難點

（一）項目前期準備不夠充足

PPP模式在我國農村地區的建設應用范圍有限，可以將其定義為新興事物，其發展還屬于初級階段，對農村地區的市場化程度、政府管理者思想水平、相關配套的設施建設有非常高的要求。一方面黑龍江地區農村市場化水平還較低，市場機制的效果被削弱，極大打壓了私人部門進入市場的積極性以及作用效果，例如若與農村垃圾治理相關的公路、垃圾池、垃圾中轉站等基礎設施不能由私人部門來進行提供，而政府部門的財力、經歷有限，則不能很好地滿足PPP項目建設的配套需求。另一方面，農村地區政府官員作為管理者自身對PPP模式的了解有限，對市場化運作缺乏深入的認識，將有意愿進入的社會資本拒之門外，忽視了市場的力量，缺乏對PPP管理模式的學習。

（二）項目邊界難以清晰界定

PPP項目本身的風險和收益難以預測和我國相關法律規定不夠完善，是造成PPP項目邊界難以清晰界定的兩個主要因素。

首先，從整體上看，我國PPP項目的實施主要通過一些現行的“暫行辦法”、“規定”、“通知”及“操作指南”等進行管理和約束，雖然對PPP項目實施提供了一定的規則限制和要求，但是多為國務院及部門規章、守則或地方性法規，與歐美等PPP模式實踐成熟的國家和地區相比，我國PPP模式相關的立法不夠健全，法律權威性不夠，實施過程中的細則還不夠明確，不能很好的起到指導和規范的作用。其次，PPP項目有運營周期長，不確定因素多的特點，比如建設中地址情況的改變、基礎設施建設未能按原計劃完成、政府和企業未能實現預期收益等，都會出現相互扯皮、推諉的情況。

（三）地級市和縣級市項目推進實施困難

PPP項目在黑龍江省地級市和縣級市管轄的農村地區實施困難的原因主要有兩方面。一是地級市和縣級市對PPP項目的單體投資額度不大，財政資金較為分散，社會資本對縣區的財政實力不認可，優質的社會資本對地級和縣級PPP項目的積極性不高，或是只愿意投資高回報的項目，政府處于被動地位。二是垃圾治理設施具有福利性質，農村地區在很長時間內都不可能實現使用者付費，因此主要以政府付費為主。按照地方財政每年安排全部PPP項目支出不應超出一般公共預算的10%的規定，在縣級政府財力可支撐的投資規模有限的情況下，非常容易突破這一“紅線”。

（四）專業人才和專業機構缺乏

首先，PPP項目對從業者的綜合素質要求極高，需具備多方面的知識和能力。財政部PPP項目調查顯示，我國同時具備法律、財務管理、金融、項目管理等方面專業知識的專業人才還較為缺乏。其次，我國具有從事PPP項目的專業咨詢機構缺乏，呈現出優質咨詢機構服務供不應求，收費昂貴，而地方咨詢市場不規范、專業性不足的特點。專業機構和專業人才的匱乏，已經成為影響PPP項目順利實施的“瓶頸”。雖然黑龍江省正在積極推出PPP試點或向社會資本開放的各類項目，但截至2016年底黑龍江省尚未出臺具體的PPP項目相關文件，省內可以提供借鑒參考的案例為零。相關資料顯示，黑龍江省內對口專業的PPP咨詢機構為零，只有從其他地區購買服務。endprint

三、建議與對策

（一）全面加強市場化運作

首先農村地區的政府管理者要解放思想，正確認識PPP模式，熟悉PPP的市場化運作方式。鼓勵和引導社會資本參與PPP項目，減少行政性干預，樹立利益共享，風險共擔的合作意識，貫徹契約精神。其次，要強調風險意識，在項目的招投標期要嚴格對社會資本進行審核，避免發生風險時由政府單方面負責債務支付，嚴防債務風險。

（二）培育和完善資本市場

一方面，針對地級市和縣級市開展PPP項目財政經費不足，社會資本進入積極性不高的情況，地方政府應該充分運用其公信力和威信，以政府信用作為擔保，吸引社會資本投資，保證社會資本的收益。另一方面，借力資本市場，拓寬融資渠道，不僅僅通過商業銀行等金融機構進行融資，還可以通過PPP項目資產證券化的方式為項目提供股權、債券以及信用貸款等綜合融資服務。加大創新力度，豐富債券品種，進一步發展企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具、項目收益債等，開展金融機構以適當方式依法持有企業股權的試點。同時，通過完善價格、稅收、補貼等相關措施，創新對項目主體的管理。通過稅收返還、減免等方式增加企業收益，運用補貼、指導價格等手段讓企業面臨的風險和收益對等。

（三）加快構建綜合性管理平臺

一方面，要成立以項目實施地區政府主要領導擔任責任人，相關職能工作人員參與的管理、協調議事機構，在PPP項目招投標前期，做好項目的頂層規劃和設計，整合推進財政預算、工程招標、社會資本審核以及投融資支持、配套設施建設等工作，協調解決PPP實施過程中出現的重大問題，研究決定重大事項。另一方面，成立以項目實施地財政廳為核心、相關職能工作人員參與的專門從事PPP項目綜合管理的機構，建立PPP項目動態運營和檢測平臺，及時發布項目運行和盈利信息，實現信息共享，完善統計監測、績效評價、動態調整和監督考核機制，最終形成PPP項目運營資源庫。

（四）建立長期合理有效的風險分擔結構

農村地區的PPP項目同城市大不相同，不僅受到農村市場化程度低等社會因素的制約，還面臨基礎設施薄弱，建設周期長，自然地理環境多變等客觀因素影響。此外，垃圾治理的項目本身帶有福利性質，盈利性低，社會資本沒有收益來源，為了保證社會資本的合理回報，垃圾治理項目很大程度上都需要政府通過財政補貼、項目資助、優惠融資政策等方式給予支持，而中央和地方財政能夠給予的支持又是有限的。因此，針對農村地區PPP項目，政府和社會資本面臨的風險非常大，若不能設計出合理的風險分擔結構和模式，不僅無法吸引到優質的社會資本，更有可能出現因為一方風險變化，導致政府無限兜底，承擔高額的債務風險。

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[責任編輯：王鳳娟]endprint