基于多源流理論分析《民辦教育促進法》

文/李玫 崔晨,山西財經大學工商管理學院

改革開放以來，隨著我國經濟體制和教育體制改革的深入，民辦高等教育事業在中國大地上重新煥發了蓬勃的生機。2003年9月1日起《中華人民共和國民辦教育促進法》開始施行。《促進法》的出臺，標志著我國民辦教育立法體系的初步建立，民辦高等教育發展和管理更加規范。

1 多源流理論分析框架

多源流分析框架是美國學者約翰·金通在有關組織行為的“垃圾桶”模型基礎上發展起來的政策過程分析理論，這一理論把政策過程看成由行為者和過程的三個源頭組成，即問題源流、政策源流和政治源流，三個源流在“政策之窗”打開時匯合，便會促成新政策的出臺。

問題源流是由各種問題的數據以及各種問題界定的內容所形成的；政策源流是由涉及政策問題解決方案的內容形成；政治源流是由“諸如公眾意識、壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態在國會中的分布情況以及政府的變更等因素構成”。觸發機制是政策議程設立的催化劑，誘發政策之窗打開，為源流的匯合創造時機。

2 問題源流

社會力量參與舉辦教育的目的是為了解決我國教育資源缺乏問題，但20世紀80年代的中國正處于一個特定的歷史時期，政府尚未出臺相應的民辦教育政策對民辦教育的發展實施規范管理，導致社會力量辦學引發一系列問題。

1）政府對公立教育投入不足與社會人才需求的矛盾需要發展民辦教育。我國教育水平不適應經濟發展和國際化的要求，教育規模和質量也滿足不了民眾需求。同時，隨著產業結構的調整第三產業需要大量的新生人才，政府對教育的投入持續疲軟制約了公立教育的發展，使之與社會人才需求之間的矛盾更加激化，這就需要政府采取教育體制多元化的改革，以民辦教育的發展來協助我國教育問題。

2）政府對民辦教育管理的不規范導致民辦教育的無序發展。鄧小平的南巡講話為民辦教育的發展掃清了觀念上的障礙，民辦學校數量迅速增加，辦學范圍不斷拓寬。民辦教育突飛猛進的發展速度以及政府對民辦教育管理的缺失引發其混亂無序的發展格局。

3）產權不明晰成為制約我國民辦教育發展的瓶頸。給那些打著公益事業的旗號追求利潤最大化、以斂財為目的辦學者提供了機會，以致出現許多投資辦學者偷稅、漏稅的情況；使一些辦學者的熱情和積極性大受挫傷，大量民間閑散資金不愿意流向教育領域。這些問題嚴重制約了民辦教育的發展。

3 政策源流

解決民辦教育問題的許多思想在一個民辦教育領域的政策共同體中醞釀，形成政策源流。 政策共同體包括政府官員、研究人員、民辦教育舉辦者等。

政府官員希望民辦教育立法既要保證學校的權利，又要規范和制約政府的行為。政府官員建議在法律中體現政府對民辦教育機構的審批、管理和監督權。研究人員認為政府應對民辦學校持宏觀管理態度，可以借助行業的自律性和中介組織對民辦學校進行管理，不應過分控制民辦學校的辦學資源。而且大多學者贊同民辦教育取得一定的合理回報。民辦教育代表認為大部分民辦教育舉辦者贊同政府對民辦教育的宏觀管理，少數人認為政府應只管審批。一些民辦教育舉辦者認為，民辦學校在辦學過程中并沒有得到優惠政策，相反，因為政府總是優先考慮公辦學校，所以民辦學校在招生等方面有很大的壓力。民辦教育者希望以立法形式明確政府對民辦學校的管理，讓民辦學校在市場競爭中發展。

4 政治源流

我國屬于中央集權制國家，中國共產黨作為唯一的執政黨，其意識形態對公共政策會產生重大的影響。因此，從執政黨的意識形態去分析政治源流非常有意義。效率優先 ，兼顧公平要求擴大受教育機會權利。民辦教育的發展很大程度上滿足了我國弱勢群體的受教育權利問題，擴大了受教育機會。在政府不能全部承擔教育責任的情況下，民辦教育無疑可以補充公辦教育的不足，為社會提供更多的受教育機會。科教興國戰略要求大力發展民辦教育，為民辦教育的發展提供了契機，同時也為民辦教育尋求合法地位提供了有力的支撐。依法治教要求規范發展民辦教育。面對民辦教育在規模和數量上的擴展，教育法制建設尤其是對民辦教育專門法律的需要比以往更迫切。黨的十五大報告中提出“依法治國”，正好為我國各行業的法制建設提供了指導思想提。

教科文衛委員會于1996年10月召開委員會第四十一次會議進行了審議，由全國人大教育科學文化衛生委員會牽頭起草 《民辦教育促進法》。民辦教育立法議案的通過，正好成為民辦教育立法的觸發機制，開啟了政策之窗。

5 政策建議

我國民辦教育政策在發展過程中取得了一定的成就，但是也存在著種種弊端。隨著民辦教育的快速發展，目前的民辦高等教育政策體系也亟需改革與完善。在完善民辦高等教育政策的過程中，有如下政策建議：

1）健全民辦高等教育法律體系，依法管理民辦高校。應提高立法質量增強民辦教育法規的操作性，必須明確界定應當做什么，違法責任是什么，如何承擔責任等基本內容；還要拓寬立法范圍，制定更多的民辦教育法律或法規，讓民辦高等學校管理的所有領域、所有細節都可以找到明確的法律依據[2]。

2）改革民辦高等教育招生政策，促進民辦高校自我發展。要提高民辦高校招生的入學標準，通過相關的考試來測試學生的綜合素質，合格者給與錄取，以保證民辦高校的教學質量；還可以設立相關機構審批民辦高校的學位授予權，以促進民辦高校的辦學質量。

3）改革民辦高校內部管理，強化民主管理。校所屬院、系的行政領導由選舉產生，負責本院、系的各項具體工作。通過民辦高等教育政策的逐步完善、政府教育部門依法治教和民辦高校依法辦學，我國的民辦高等教育一定會邁上可持續發展的道路。

[1]吳越.多源流理論視野中的教育政策議題形成分析--以，《民辦教育促進法》為例[J].現代教育管理，2010 .

[2]白平則.《民辦教育促進法》的立法缺失及完善思考[J].教育理論與實踐，2006.