新一輪退耕還林工程建設困境及策略思考

張金華+安元強+徐東

摘要：客觀評價了銅仁市新一輪退耕還林工程實施情況和建設成效，分析了工程建設中存在的突出矛盾和問題，結合國家新一輪退耕還林主要政策，提出強化觀念轉變、精準規劃設計、注重部門協調、建立目標責任、落實配套政策、加大技術培訓、探索精準扶貧等策略措施。

關鍵詞：退耕還林；建設困境；發展策略；銅仁市

中圖分類號：S75文獻標識碼：A文章編號：1004-3020（2017）05-0069-05A New Round of Returning Farmland to Forest Engineering

Construction Difficulties and Strategic ThinkingZhang Jinhua An YuanqiangXu Dong

（Tongren Forestry BureauTongren554300）

Abstract： Objective evaluate the effects of construction and implementation of Tongren City， a new round of returning farmland to forest project， analyzes the contradictions and problems existing in the construction of the project， combined with a new round of national forest policy， proposes to strengthen the transformation of ideas， precise planning and design， pay attention to coordination， establish target responsibility， the implementation of supporting policies， increase technology training， explore the precise poverty alleviation strategy measures.

Key words：grain for green project； construction predicament； development strategy； Tongren City

退耕還林工程是中國在面對越來越大的生態壓力和多種經濟、社會因素作用下啟動的迄今為止規模最大的生態工程，這一工程的實施促進了生態恢復技術集成和科技創新，促進了生態安全體系建設，促進了區域經濟發展和社會進步[1]。實施新一輪退耕還林還草工程，是以習近平為核心的黨中央從中華民族生存和發展的戰略高度，著眼經濟社會可持續發展全局做出的重大決策，加快推進新一輪退耕還林工程建設有利于促進生態文明建設和可持續發展，有利于推進連片特困地區脫貧致富，有利于穩增長、促改革、調結構、惠民生[24]。自2014年新一輪退耕還林啟動實施以來，各級各部門高度重視，密切配合，有序推進[4]，各地在具體實施過程中，出現許多諸如地塊落實難、農村勞動力外移、工作經費偏低、后續資金投入不足和發證率低等矛盾和問題，同時也探索了一些好的經驗和做法 [513]；張坤、謝晨等[14]通過對全國34個監測縣的調研發現新一輪退耕還林政策執行的7大類問題，并針對突出問題提出了科學合理化的政策建議。

貴州省是全國實施新一輪退耕還林面積最多的省份，截止2016年共實施新一輪退耕還林面積4716萬hm2，占全國新一輪退耕還林面積比率25.6%。銅仁位于貴州東部長江上游武陵山核心區域，地理及生態區位十分重要，3年來共實施退耕還林面積419萬hm2，占全省8.9%。目前，貴州已被列入首批國家生態文明試驗區，銅仁是貴州全面推動綠色發展，奮力創建綠色發展首個先行示范區。因此，客觀分析銅仁退耕還林實施現狀，準確把握國家工程政策調整變化，努力找準和解決銅仁市退耕還林工程建設中的突出矛盾和問題，對治理水土流失和貴州大力實施青山、碧水、藍天、凈土“四大工程”，促進全面脫貧和同步小康以及退耕還林農戶致富，促進生態長板優勢轉化為經濟優勢，奮力助推綠色發展和創建綠色發展先行示范區建設有重要意義。

湖北林業科技第46卷第5期張金華，等：新一輪退耕還林工程建設困境及策略思考1新一輪退耕還林工程實施現狀

1.1新一輪退耕還林工程任務

（1）全省面積比重。從圖1看出，2014～2016年全國退耕還林任務數分別為322萬hm2，6267萬hm2和89萬hm2，呈逐年上升趨勢；而貴州省新一輪退耕還林面積也與全國一樣呈逐年增加趨勢，分別占當年全國比例的145%、17%和3576%。

1.2工程建設成效

（1）森林（有林地）面積增加。通過實施新一輪退耕還林工程，新增林地面積41 9334 hm2，為森林覆蓋率的提升貢獻23個百分點。

（2）農戶增收效果。根據貴州省退耕還林工程管理中心要求[15]，通過對全市2014～2016年新一輪退耕還林任務3334～2 000 hm2的區縣進行抽樣調查，新一輪退耕還林現金補助是貧困退耕農戶除低保外的第二生活經濟來源，占家庭總收入的27%，外出務工收入僅僅占家庭總收入的7%（圖2）。

（3）促進農村產業結構調整。依托新一輪退耕還林工程實施，全市新增木竹基地11 8867 hm2、茶葉基地7 420 hm2、油茶基地4 700 hm2和其他經濟林基地17 9267 hm2。逐步形成以茶葉、油茶、花卉苗木等林業特色產業為主，以木竹、精品水果等其他林業產業為輔的發展格局，有效促進了農村產業結構從傳統種植業逐步向產業化、旅游業、服務業發展。

1.3基本情況調查

（1）坡耕地資源。根據有關要求[1618]，銅仁市對25度以上坡耕地現狀開展了摸底調查。結果顯示全市25度以上坡耕地總面積114 044 hm2，其中圖斑內63 131 hm2，圖斑外50 913 hm2；25度以上坡耕地基本農田總面積75 900 hm2，其中圖斑內44 124 hm2，圖斑外31 776 hm2。2016年進一步對國土圖斑外25度以上陡坡耕地再次調查核實，全市圖斑外25度以上陡坡耕地可列入退耕還林面積有51 322 hm2。

（2）貧困退耕農戶情況。結合脫貧攻堅工作，銅仁市對貧困退耕農戶進行了調查。截止目前全市納入新一輪退耕還林工程實施的易地扶貧搬遷建檔立卡貧困戶1 429戶6 505人，其中具有勞動能力的有2 816人。易地扶貧搬遷退耕貧困戶實施退耕還林面積共3547 hm2，占實施總面積的08%。

2退耕還林政策調整變化

2.1實施地類限制

上一輪退耕還林地塊為25度以上坡耕地；新一輪退耕還林工程實施范圍嚴格限定在第二次全國土地調查和年度變更調查結果的25度以上非基本農田坡耕地、嚴重沙化土地以及三峽庫區15～25度非基本農田坡耕地。

2.2林種比例調整

上一輪退耕還林生態林比例規定80%以上，經濟林不得超過20%；新一輪退耕還林鼓勵農民謀求自我發展和轉變發展方式，大力發展經濟林。

2.3補助標準變化

上一輪退耕還林種苗費750元/hm2；補助資金分林種補助兩階段，標準分別為每年3 450元/ hm2 和1 875元/ hm2，生態林補助8年共42 600元/ hm2；經濟林補助5年共26 625元/ hm2；新一輪種苗費4 500元/ hm2；補助標準為18 000元/ hm2，5年分3次補助，第一年7 500元、第三年4 500元、第五年6 000元。

2.4統一標準原則

新一輪退耕還林采取“統一標準、農民自愿、政府助推、自我發展”十六字的原則。國家出臺統一的標準，各省根據實際情況制定具體實施細則，國家不再規定的過細、過死。必須充分尊重農民的主體地位，采取農民自愿申報，政府助推實施，林業部門指導的原則進行。

3存在的問題

3.1認定標準不統一，地塊落實難度大

一是國土部門土地利用現狀圖數據與調查摸底數據不相符，造成同一坡面的不同地塊，有的能納入退耕還林，有的卻不能納入退耕還林；二是國土圖斑是以小班地塊坡度確定坡度等級，不是以承載耕地的山體整體坡角度認定；三是25度以上坡耕地基本農田比例大。導致不在國土圖斑范圍內25度以上的耕地、整體坡度大于25度以上的耕地以及25度以上生產能力低的基本農田不能確定為可退耕地。其中25度以上坡耕地中基本農田面積占比達到666%；2016年國土圖斑外25度以上坡耕地調查中基本農田面積占比80.6%[19]。

3.2政策性投資標準低，工作經費不足

（1）種苗造林費投入偏低。種苗造林費包含苗木款、造林勞務和后期撫育管護費，投資標準為4 500元/ hm2，不足以支付實際造林需要費用。根據農戶意愿和脫貧攻堅及林業產業化發展需求，各區縣退耕還林種植經濟林比例增加，單位面積種苗成本增高；另外由于可退耕地立地條件差且分散，單位面積造林成本增加；再就是勞動力成本逐年增長，導致后期管護成本加大。

（2）補助標準偏低。退耕地主要收益來源于國家補助資金及符合國家級公益林劃定標準納入補償范圍[9]，由于物價水平增漲較快，補助標準較之上一輪卻不增反降，勢必影響農戶的退耕積極性。

（3）工作經費不足。新一輪退耕還林工作經費由國家工作經費和地方工作經費兩部分組成，國家工作經費54元/ hm2，貴州省按150元/ hm2的標準補助工作經費，省、市、縣按5∶2∶3的比例按年度配套，但由于地方財政困難，有的區縣實際到位的只有國家和省級工作經費，形成 “兩頭熱”和 “上熱下冷”局面，基層單位因缺乏工作經費、人員不足、身兼多職忙不過等原因，對退耕還林工作呈現消極、懈怠和畏難情緒，嚴重影響工作有序開展實施。

3.3部門溝通協作不力，整體工作推動較差

一方面省、市、縣、鄉（鎮）各級雖然成立了相應的工程領導小組，明確職能職責，但“各唱各調”、“不牽頭不主動”、“責任狀紙上化”現象比較突出。如2016年開展的國土圖斑外25度坡耕地調查核實工作，個別區縣國土部門不予認可調查結果；發改部門堅持工程“四制”管理原則，對“訂單育苗、先建后補”造林模式難以確認，增加了種苗造林費用的支付難度。

另一方面是基層管理機構不完善。退耕還林工程是一項涉及面廣、時間跨度大、政策性較強的大型生態工程，其規劃指導、技術實施、管理檢查都必須由專業技術人員來操作[10]。各區縣退耕還林技術力量嚴重不足，全市50%的區縣沒有成立專門的退耕還林管理辦公室，基層林業站只有在鄉鎮政府中心工作完成后才能辦理林業工作，同時，由于編制緊張、鄉鎮林業站“光桿司令”、技術人員老齡化、業務能力不足等現場普遍存在，導致退耕農戶信息登記不準、面積計算錯誤、退耕地塊把握不準等問題，影響了整體工作推動。

3.4年度計劃下達較遲，實施過程問題多

按照貴州省新一輪退耕還林工程實施細則工作流程，首先是爭取國家計劃，再下達任務到縣，后依次了解農戶意愿，落實退耕地塊，開展作業設計，審核批復，最后作業施工。而每年計劃任務下達時間在7月以后，外業調查、分戶丈量、張榜公示、作業設計、合同簽訂等前期準備工作，時間非常緊迫，造成系列問題，影響作業設計和工程實施效果。

首先是經過上一輪退耕還林工程實施，集中連片、交通便捷、實施條件較好的區域得以提前退了下來，剩下來的適宜退耕地塊零星分散、交通不便，導致前期基礎工作如外業調查、土地丈量等工作量大，推動遲緩。

其次是施工地塊與作業設計不符，需要較大修改。受完成時間限制，各區縣普遍存在“先施工、后修編”現象，導致很多重復勞動，增加了額外工作量，也導致種苗造林費撥付困難，檔案管理混亂等現象發生。

再次是補助資金兌現遲緩。每年的資金兌現需相關部門技術人員組成驗收組，對工程建設進行檢查驗收，逐戶登記、造冊、信息核對、公示和審核，最后由財政部門將資金撥付到農商行，農商行通過“惠農一折通”直接劃撥給退耕農戶。因前期系列工作后移、各部門協調不力等原因，造成補助資金兌現嚴重遲緩，普遍在任務下達次年底才能完成補助資金兌現工作。

3.5集約化程度低，規模效益不明顯

一是退耕地立地條件相對較差，交通不便，地塊分散，作業小班面積小，集約化生產管理難度大；二是在后續管護上，沒有相應的技術支撐和后續投入，無論是農林復合模式還是林下養殖模式，都難取得長足發展；三是林業經濟收益周期長，短期內難以獲得實在的經濟收益，農戶發展意識不強。四是比較收益不明顯，受傳統農耕模式和勞務收入影響，外出務工收入按120元/天，只需三個月就可以抵上每公頃耕地的全部退耕還林補助資金，造成農戶降低對退耕產業依賴。

3.6確權登記滯后，資源尚未盤活

確權發證是保護退耕還林農民合法利益的根本措施，要在嚴格驗收的基礎上，及時發放林權證[20]。但從2016年度工程實績檢查情況看，全市新一輪退耕還林確權發證率為0。一是體制未理順，責任不落實，銅仁市林權證發放職責劃歸不明晰；二是因耕地征占補償標準比林地征占標準高，農戶一邊享受國家退耕還林補助，一邊領取糧食直補，不愿改變耕地性質，沒有主動申請確權領證；三是耕地保護紅線限制因素，造成各掛一張皮，各認一本賬，影響確權發證工作。導致林地資源、林木資源等森林資源尚未盤活，林權抵押、擔保、融資受限，林權制度改革活力和林農生產積極性沒有激發。

4策略與建議

4.1轉變觀念，提高認識，合理確定退耕規模

黨的十八屆三中全會將穩定和擴大退耕還林范圍作為全面深化改革的336項重點任務之一大力推進。同時習近平總書記還指出“要擴大退耕還林……嚴守耕地紅線、保護基本農田是必需的，但不能形而上學，要實事求是，該改正的要改正，該退的要退夠[21]。因此，一是實事求是根據銅仁地形地貌、生態功能、土地生產力和農民耕地實際，進一步合理量化可退耕標準，確定退耕區域和地塊；二是將全市確需退耕還林的基本農田陡坡耕地調整為非基本農田；三是針對農村撂荒地逐年增加的現象，將易地扶貧搬遷戶和舉家遷移戶等已不可能開展農業耕作經營的地塊，允許納入退耕還林。

4.2精準規劃，精心設計，適度發展林業產業

退耕還林工程既是生態工程，又是民生工程，是助農增收的良好途徑和精準扶貧的有效抓手。針對全市適宜退耕地塊分散，小班面積小的現實，必須以鄉鎮為單位進行編制，按村、小班或村民組設計到小班地塊，通過實地調查，堅持農民自愿、政府引導原則，在尊重農民意愿的前提下與退耕農戶商定造林樹種，做到精準規劃，適地適樹。要合理估算各環節工作最低完成時限，確定任務下達時間，以提升土地丈量、作業設計等前期工作的精準度，讓工程實施真正實現產業強、生態美、百姓富。

4.3健全責任，協調聯動，推動工作有序開展

一是加強責任落實。嚴格按照各部門職責分工，健全目標責任制度，完善考核指標，將退耕還林工作納入各級政府和各級相應部門年度量化考核指標之一，提升各部門工作的主觀能動性，切實解決“慢作為”和“溝通難”的問題；二是細化責任主體。為確保工程實施效果，要全面做好“實施前、實施中、實施后”三階段工作，各環節都要責任到人，及時研究解決實施過程中存在的問題；三是加強資金整合力度。按照資金渠道用途不變的原則，加強部門溝通，將易地扶貧搬遷、現代農業生產發展、農業綜合開發等項目資金整合使用，發展特色產業，促進農村產業結構調整。

4.4集約管理，及時確權，促進工程效益發揮

退耕還林營造的林木，凡符合國家和地方公益林區劃界定標準的，納入中央和地方財政森林生態效益補償機制，未劃入公益林的，允許農民合理經營、依法流轉和采伐，納入中幼林森林撫育補貼范圍；制定出臺地方激勵政策，積極鼓勵退耕農戶，創新模式，對退耕地進行集約管理，推行林下復合經營，提升農戶主動經營退耕地的積極性，促進退耕效益多元化。

要及時確權發證，促進資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革，推動林業資產股權化，盤活退耕還林林地，將滿足條件的退耕還林地列入碳匯交易和森林康養項目，形成疊加效應。

4.5強化培訓，建立共享，提高農戶信心能力

林業部門要層層安排專業技術人員，深入實地，分樹種進行現場培訓和集中學習；建立資源共享平臺，讓公司、專業合作社、大戶和農戶及時了解國家政策趨勢、新型技術、市場產業信息、各地工程實施動態，便于學習交流成功經驗，分析查找問題，研究解決方法，增加農戶實施退耕還林工程的信心和專業化能力。

參考文獻

[1]李育材.退耕還林工程：中國生態建設的偉大實踐[M].北京：藍天出版社，2009：1.

[2]國家發展和改革委員會，財政部.關于印發新一輪退耕還林還草總體方案的通知[R].北京：國家發展和改革委員會，2014：8.

[3]國家發展和改革委員會辦公廳，財政部辦公廳，等.關于加快落實新一輪退耕還林還草任務的通知[R].北京：國家發展和改革委員會，2015：9.

[4]財政部，國家發展和改革委員會，等.關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知[R].北京：財政部，2015：12.

[5]李濤.大姚縣實施新一輪退耕還林工程及存在的問題分析[J].綠色科技，2016 （21）：7071.

[6]趙亞萍.對新一輪退耕還林工程啟動實施的思考[J].農業科技與信息，2015，452（3）：7275.

[7]何焱平.貴州省新一輪退耕還林工程面臨問題與對策[J].農技服務，2016，33（9）：118119.

[8]張秋娟，韓曉紅，蔣新婭.河南退耕還林工程存在的主要問題及對策建議[J].河南林業科技，2014，34（4）：3536（39）.

[9]丁國強，李海波，高崗.呼和浩特市新一輪退耕還林工程建設對策研究[J].內蒙古林業調查設計，2016，39（4）：68（13）.

[10]邱亞玲.淺論退耕還林之“二戰”.（C）決策論壇——管理科學與經營決策學術研討會論文集（上）.北京：2016.9

[11]多化豫，李娜.探索新一輪退耕還林工程農民參與積極性不高的主要原因及解決辦法[J].內蒙古林業調查設計，2015，38（6）：92（113）.

[12]牛煥瓊，王艷，張志蘭，等.云南省新一輪退耕還林工程項目存在的問題及對策[J].現代農業科技，2015（20）：144146.

[13]宋文梅，陳千菊.秭歸縣新一輪退耕還林實施的問題[J].湖北林業科技，2016，45（1）：7779.

[14]張坤，謝晨，彭偉，等.新一輪退耕還林政策實施中存在的問題及其政策建議[J].林業經濟，2016（3）：5258

[15]貴州省林業廳.關于開展新一輪退耕還林在脫貧攻堅中的作用面上調查的通知[R].貴陽：貴州省退耕還林工程管理中心，2016：7.

[16]貴州省人民政府.關于研究新一輪退耕還林（草）有關問題的會議紀要[R].貴陽：貴州省人民政府辦公廳，2014：1.

[17]貴州省林業廳，貴州省國土資源廳.關于印發貴州省新一輪退耕還林圖斑外25度以上陡坡耕地核實工作方案的通知[R].貴陽：貴州省林業廳辦公室，2016：11.

[18]貴州省人民政府.關于落實國家支持我省25度以上陡坡耕地退耕還林面積復核有關問題的會議紀要[R].貴陽：貴州省人民政府辦公廳，2016：11.

[19]銅仁市人民政府.銅仁市新一輪退耕還林農民意愿摸底調查成果報告[R].銅仁市人民政府辦公室，2014.5

[20]曹康泰，李育材.退耕還林條例釋義[J].北京：中國林業出版社，2003：3.

[21]王曉易.切實實施好退耕還林這一德政工程生態工程民生工程[EB/OL]（20141125），http：//news.163.com/14/1125/10/.

（責任編輯：唐 嵐）第46卷第5期