探索機關事業單位養老保險改革中的難點問題

董艷

摘要：文章圍繞機關事業單位養老保險的改革的難點問題進行分析和探索，并圍繞這些問題，提出了今后的相關完善策略。

關鍵詞：機關事業單位；養老保險；改革；難點；策略

我國社會保障制度的加快改革研究和完善是政府全面建設小康社會的重要使命，建設社會保障體系不僅關系到人的生存和發展，而且也與我國社會穩定與經濟發展密切相關。而機關事業單位養老保險改革是我國社會保障制度改革的一項重要內容。國務院所發布的《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）將機關事業單位養老保險改革的序幕拉開，這次改革是對全國的養老保險體系建設的一次統籌，是全國范圍內養老保險制度并軌正式起步顯著標志，其核心就是讓機關事業單位人員與企業職工適用相同的養老保險制度，這預示著養老金“雙軌制”的終結，社會公平和人員合理流動得到促進，人力資源的優勢得到激發，這對收入分配制度的改革有利，也提前準備好解決未來社會人口老齡化問題。但在這一改革進程中，應對其中面臨的難點問題有足夠的認識。

一、機關事業單位養老保險改革中面臨的難點問題

目前，雖然機關事業單位養老保險改革試點推進工作中，也取得了不少成就，但不可忽視的是，其因此所暴露出的一些難點問題。

1. 缺乏統一的統籌對象和保險范圍。分類改革尚未在改革進程中完全到位，多頭管理現象在不少機關事業單位司空見慣，而混編、借編、超編、機動編制、儲備編制、外聘人員等現象也普遍存在于一些單位，這些就造成一些人員登記參保繳費不那么順利。在一些地區，有部分公益二類事業單位并不采用編制管理，其對自己員工的招錄、工資福利待遇和實行的管理制度由單位自行決定，這些單位與事業單位看起來類似，但其編制數無需編辦核定，需要進一步明確這些單位相關的參保事項。

2. 潛行存在的個人賬戶空賬運行問題。這必然造成巨大的轉歸成本。當前，中國無可避免地走進深度老齡化社會。相關統計資料報告，在目前，同樣是撫養比，企業為3：1的比例，而機關事業單位則為2.5∶1。由于現付制在機關事業單位的實施，個人賬戶“空賬”問題的出現就在所難免。這樣就是向后代轉嫁了養老金的支付風險，而養老金支付的隱形風險也因此產生。在我國人口紅利輝煌不在和新增勞動力日益減少以及退休人員不斷遞增的新形勢下，就更凸顯出個人賬戶“空賬”問題的嚴峻性。本次改革的目的，就是要將個人賬戶不斷充實，以基金積累制將“空賬”消除。然而，相關部門是這樣預測，一次支付轉軌成本就需要大約9.1 萬億元，這與我國一年的財政收入總額基本相當，這一填補轉軌成本如何去彌補，確實是當前必須去面對的一個很現實的問題。

3. 待遇下降與福利剛性存在沖突。在過去很長的時間內，由于所運行的養老保險雙軌制，導致機關事業單位退休金比企業退休金普遍要高的格局，而現行機關事業單位養老保險改革，就是要實現事業單位養老保險從單位保障向社會保障轉變，分別按照工資的 8%和 4%由個人每月繳納基本養老保險費和職業年金，由此個人繳費大約要占到月工資 12%左右，機關事業單位人員的待遇勢必會因此而降低，也必然影響到其退休后的待遇也會受到影響。但福利卻是以剛性形式存在，機關事業單位福利原本就比較高，現行改革的推進，反而降低了待遇，內心難免要有抵觸心理。面對日益增加的消費需求和上漲的物價水平等現實問題，員工的工作積極性未免會受到挫傷，工作效率必然也受到影響。

4. 基金的保值增值難題。把基金存入銀行或者購買國債屬于社保基金最常用的保值增值手段，但收益并不佳。而我國證券和股票市場體制和監管也都缺乏成熟度；存款和國債利率始終要比通貨膨脹率低，就實際來看，社保基金始終處在長期貶值狀態。由此，機關事業單位養老保險基金也與原有的社保基金一樣，必須面對保值增值的一大難題。

5. 養老保險轉移接續困難。當機關事業單位與企業發生人員的互相流動，人員的養老保險的轉移以及接續均有很大困難。機關事業單位職工養老保險要向企業職工或城鄉居民基本養老保險轉移，倘若所轉入單位無補充賬戶，就必須將職業年金賬戶在原單位封存，萬一轉入者面臨退休，就無法去對原單位的職業年金賬戶進行處理；倘若較大年齡員工從企業轉到機關事業單位，由于其職業年金繳費年限比較短，自然退休時可能降低起養老金。并且機關公務員和全額事業編制人員的職業年金賬戶所實施的是記賬式管理，如何才能做實賬戶則是其轉移時必須面臨的難題。

二、機關事業單位養老保險改革的完善策略

針對上述難點問題的分析，建議今后采取如下機關事業單位養老保險改革的策略進行完善。

1. 堅持公平、公開、公正、高效的原則。由于機關事業單位養老保險改革與千百萬人的生活和工作緊密相聯，這就必須將公平正義選擇在改革過程中充分體現出來，社會保障的內在目標就是公平正義。這就需要機關事業單位養老保險改革，需要對待每一個員工都體現公平，不能出現類別和歧視性措施。因此必須公平進行資源的合理配置，讓所有員工都能退休后享受養老保險，其應獲得與生活水平相適應的養老金保障。只有公平正義得到體現，才可讓所有相關利益集團的改革能享受到改革與發展的成果。

參保范圍要明確界定。首先，要對機關事業單位存在的混崗、借編、超編和混編等問題，用人單位必須依據相關規定進行及時合理的清理與規范，對員工身份進行限時明確界定，要在養老保險制度中納入類別不同的員工。其次，屬于編制外的員工必須參加企業員工養老保險，要清理個別混編人員，讓養老保險改革事項能全面落實到人。再次，對于改革起始日至正式經辦日中間退休的員工，應看成在職員工一樣進行參保手續辦理，并將相應的養老保險費補繳，要對養老保險的相關待遇事項重新核定。

2. 繳費基數要靈活調整。機關事業單位一些編制不同人員，其有不同的工資總額，這就繳費基數很難確定，針對這個問題，機關事業單位改革后，應參照城鄉居民養老保險的模式，如，可對其繳費比例、個人賬戶規模、 基本養老金的計發辦法等進行參考。要靈活調整繳費基數，可把上年度工資收入之中的基本工資、職務津貼、績效補貼、 年終獎金等，在繳納養老保險的基數中納入，在統籌范圍內暫時不考慮其他項目。并且為將改革阻力減弱，可在改革初期，考慮先將檔案工資作為基本養老保險的繳費基數，必須使規定的繳費基數范圍內有保證，當完成改革完成之后對機關事業單位基本養老保險的繳費基數進行進一步規范。

3. 改革形成的成本和財政空賬要及時填補。可參照國外 “名義賬戶制度” 的經驗，所謂名義賬戶制度就是將收現付制度與儲蓄制度有機結合，將混合型的特點體現出來， 以“記賬式”為這種制度的表現，但非實際意義上存儲模式，可發揮這一制度特性，對機關事業單位養老保險改革的壓力有效緩解。

4. 盡快完善相關法律法規。機關養老保險改革需要政府提供強有力的依據和政策保障，這就需要對政府機構的相關法律法規和養老保險改革的規定盡快建立和完善，并與養老保險改革政策的政府機構結合。可考慮將機關事業單位養老保險在《社會保障法》范疇盡快納入進去，對社會各機構部門的養老保險法律進行統一。

5. 完善職業年金制度及輔助養老保險制度。交納職業年金主要應以單位繳費為主，員工個人繳費為輔。養老保險要自愿存儲，以商業保險為常見形式。我國商業保險在目前存在相當大的發展空間，目前我國商業保險普及率相當低，就人均持有人壽保單數量比較，日本人為7 張，而我國僅0.2 張。由此可見，國家應從支持商業保險的發展出發，出臺政策，對機關事業單位人員鼓勵并支持其購買商業保險，促進養老金水平的提高。

6. 提高養老保險的統籌水平。我國機關事業單位養老保險項目比較單一且統籌層次比較低。其重要以養老保險地方統籌為主，但各地方制度參差不齊，規模小而分散為地方基金存儲的特點。在地方基金的使用上，有的使用率低而財政負擔過重；有的使用率高而存在較大的養老負擔，這必然造成養老保險基金貶值等風險的存在，使地方管理沖突體現在改革進程中。關于這一問題的解決，國家可將企業改革的辦法進行借鑒，進行統籌互濟社會化養老保險制度的逐步實現。就試點地區的經驗來看，對于經濟相對富裕的地方，可進行省級統籌，至于那些財力相對緊張的地區，則可進行縣級統籌。

參考文獻：

[1]李璐.我國事業單位養老保險制度改革探析[J].經濟視角（上旬），2015（02）.

[2]楊燕綏，張弛.養老金并軌促行政體制改革[J].中國行政管理，2015（02）.

（作者單位：湖北省長陽土家族自治縣社會保險基金征收稽查局）