西方“一臂之距”公共文化管理模式探究

崔志林+趙浩華

摘要：2016年8月，文化部部長雒樹剛在全國文化產業工作會議上，闡述了“十三五”時期文化產業發展九項重點任務，其中包括推動文化產業結構優化升級、發展壯大文化市場主體、鼓勵和引導社會資本進入文化領域等問題，可見，我國公共文化產業正在進入改革“深水區”。因此，本文嘗試對西方“一臂之距”文化管理模式進行系統研究，分析其優勢所在，以期對當前我國公共文化產業發展與改革提供有益參考和重要啟示。

關鍵詞：一臂之距；公共文化管理；啟示

一、 西方“一臂之距”公共文化管理模式的優勢

“一臂之距”公共文化管理模式是指：“政府對文化實體實行有限指導和管理，較為具體的管理事務由包括非政府組織等形態在內的中介性文化機構來承擔，使政府更好地發揮監督作用”。“‘一臂之距（Arms Length Principle）公共文化管理模式、政府主導型公共文化服務模式和市場分散型公共文化服務模式是得到國際公認的主流公共文化管理模式”，“一臂之距”對政府和社會的職能進行厘清，力求實現二者之間的權力平衡，被實踐行為證實了其可行性，呈現出以下優勢：

1. 有利于實現管辦分離，提高工作效率

在如今的社會主義市場經濟的條件下，群眾的需求變得復雜多變，過去政府各方面事物“一把抓”已經不適合，因此，政府職能簡政放權已經是大勢所趨。相較于其他模式，“一臂之距”公共文化管理模式的分權管理原則有利于促進政府職能的轉變，從以往的“大政府”過渡成為“小政府”，實現管辦分離。一方面政府可以從繁蕪的具體事務中抽離出來，更好地投入到宏觀政策制定、目標設置和整體監督等工作中去，提高政府工作的效率，形成高效的公共文化管理機制；另一方面將政策制定和政策執行分別賦予不同的主體，有助于制定和執行政策的客觀、科學性。被賦予具體管理和監督等職能的非政府性公共文化機構擁有相對于政府的獨立性，它們與政府之間受法律保護的“委托—被委托”關系和配備的專家團隊有助于公正、客觀地履行職能職責，行使管理監督權力，開展一整套專業性強的工作，保證公共文化事業發展盡量少地受到政府換屆等政治因素的影響，保持文化發展的連貫性和延續性，進而提高整體工作效率和效果。“一臂之距”的管理模式，既能夠保證政府職能的高效運行，也能發揮社會團體的活力和創新力，還能保證文化事業隨群眾需要轉變的靈活性。

2. 有利于發揮民間力量，形成良好的文化發展環境

“一臂之距”公共文化管理模式下的政府對基層文化組織只擁有間接管理的權力，可以有效減少權力尋租和腐敗滋生，也可以保證政府公正地行使檢查監督權力，營造風清氣正的社會文化發展環境。此外，把中介性的非政府組織引入其中，可以改變傳統意義上政府對基層文化組織的上下級領導關系，通過這種政府與基層文化組織之間的非直接接觸保證基層文化協會和團體相對于政府的獨立性，使它們不再將政府的評價和滿意度作為唯一的衡量標準，更多地關注到社會訴求和民眾反映，形成競爭機制，那些能夠很好地滿足民眾與時俱進需求的社會組織將得到豐富的資金資助，從而有實力生產更好的文化作品，進一步吸引民間力量的注入，而缺乏創新力，不能緊跟市場需求的文化機構，則會被市場淘汰，而不是利用政府財政茍延殘喘，造成不必要的浪費，形成一個發展的良性循環。這就為文化藝術發展提供了自由的氛圍和廣闊的土壤，讓它們不受干預地繁榮創新，依托堅實的民間力量讓文化發展取之于民、用之于民，獲得生生不息的前進動力。

3. 有利于實現公共資源的有效利用

權力尋租是公共資源在自上而下分配運用過程中容易出現的一類問題，其發生會造成公共資源浪費，折損政府在民眾心中的形象。權力尋租往往導因于權力集中引發的管辦不分和監管不力。“一臂之距”公共文化管理模式采取分權管理原則把政府對民間文化組織的具體事務管理權力和一定程度的資金分配發放權力讓渡給非政府性公共文化管理機構，政府在管理權力下放的基礎上更好地承擔起文化領域的政策法規制定職責，發揮社會文化環境打造和全局性監督管理作用，經由中介性的非政府組織間接發揮對基層民間組織的監管作用，可以避免權力過分集中于國家和地方政府文化部門，同時也避免權力過分集中于處于中間地帶的非政府性公共文化管理機構，不給權力濫用提供制度機會，保證公共文化資源公平分配、減少浪費。此外，非政府性公共文化管理機構配備的專家團隊會對資金劃撥和項目執行進行科學測評，保證了資源利用和分配的專業性。整個過程還注重吸納民眾參與監督，確保資源利用和分配公開透明，盡量降低因決策者本身的主觀偏差和暗箱操作造成的資源浪費，保證資源盡其所用。

二、 “一臂之距”公共文化管理模式對我國公共文化產業發展的啟示

當前，我國正處于公共文化產業發展的重要時期。2016年8月，文化部部長雒樹剛在全國文化產業工作會議上，闡述了“十三五”時期文化產業發展九項重點任務，其中包括推動文化產業結構優化升級、發展壯大文化市場主體、鼓勵和引導社會資本進入文化領域等改革“深水區”難點。為此，客觀面對我國公共文化產業發展存在的瓶頸與困難，采取兼容并包的態度和全球化的視野，才能穩妥且合理地解決我國公共文化產業發展存在的問題。綜上所述，“一臂之距”公共文化管理模式對我國公共文化產業發展提供了如下啟示。

1. 轉變公共文化管理服務理念

“公共”是國家開展公共文化管理的重要著眼點，而向民眾提供“服務”則是國家開展公共文化管理的重要目標和歸宿。“一臂之距”公共文化管理模式在三級管理層級架構和權力分配上都秉持著公共精神，注重捍衛民眾享有的公民權，維護文化資源分配的公平公正。因此，轉變政府的公共文化管理服務理念，變傳統的政府主導型公共管理理念為強調服務創新的新公共管理理念，轉變政府的文化管理服務意識。當前，立足全球一體化的大背景，我國正處于經濟社會快速發展時期，各方面利益格局正處于動蕩變動中，社會文化環境中充斥著各種文化符號、觀點價值及轉型期特有的矛盾沖突。為了打造具有我國特色、符合我國實際狀況的公共文化，保證文化持續健康創新發展，滿足群眾日益增長的物質文化需求，應當轉變政府的公共文化管理服務理念，加強公共文化建設涉及的各個主體對民眾的服務意識，積極維護民眾公平樂享公共文化管理服務的權利。公共文化服務的最終落腳點是為人民服務，不斷轉變公用文化管理服務理念，群眾對文化建設的效果才會越來越滿意，對國家的文化事業發展才會越來越認可。

2. 轉變政府公共文化管理職能

政府是開展公共文化管理工作毋庸置疑的主體，承擔著繁榮國家公共文化事業的責任，享有行使管理監督的權力。“一臂之距”公共文化管理模式下的政府作為三級主體之一，只享有間接管理和監督數量較大的民間文化組織的權力。這種管理模式合理界定政府參與公共文化管理的責權和職能，變傳統的“大政府、小社會”為現在的“小政府、大社會”公共文化管理，讓政府更好地行使政策制定和宏觀指導的權力，讓包括非政府組織在內的社團組織充分參與到公共文化的具體管理工作中，動員社會力量更好地滿足民眾的公共文化需要。當前，政府在我國的公共文化管理服務體系中占據著主要位置，承擔著從宏觀政策制定到具體事務管理的多種工作職責。這種管辦不分的狀況不僅會影響政府政策制定和開展管理的效率效果，長此以往還會造成社會力量發育不良、社會資源動員不力等問題，“隨著市場經濟體制的建立，文化事業管理體制應實現從政府控制向社會選擇的轉變。”因此，應當借鑒“一臂之距”的經驗做法，通過引入非政府組織形態的第三方等方式，把一些具體文化管理事務委托給它們，讓政府從一攬子的管理狀況中走出來，在實踐中不斷轉變和優化政府公共文化管理職能，合理劃分政府承擔的責權，通過社會力量的引入和參與豐富文化融資渠道，更好地為群眾提供多元化的公共文化服務。

3. 發揮包括非政府組織在內的社會團體作用

良好的公共文化管理服務需要政府、市場和社會這三方發揮合力，實現共同治理，而包括非政府組織在內的社會團體在其中發揮著不容忽視的作用。非政府組織可以填補政府和市場之間的空白領域，既可以實現對政府政策目標的有效執行，確保資源配置的有效性，又可以保持各個基層文化組織社團的相對獨立性。建國初期我國采取的是計劃經濟體制，政府在各項事業發展中扮演獨一無二“大管家”角色。改革開放后雖然我國逐漸轉入社會主義市場經濟體制，但是從上到下在看待政府上依然存在這種思維定式，導致從社會力量中萌發的非政府組織在我國發展相對緩慢。因此，為了進一步解放生產力，繁榮公共文化事業，讓市場更好地發揮資源配置的基礎性作用，在堅持以政府為主導的基礎上，應該積極培育非政府組織，讓它們在相對自治的環境中成長成熟，在政府和市場之間發揮橋梁和紐帶作用，激活基層文化團體和社團組織的活力，調動多主體共建文化事業的熱情。通過引入非政府組織這一行為主體，改變政府和民間文化組織之間單向性上下級關系，讓民間文化組織在相對自由的環境下開展文化藝術創作。

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