從社會政策視角分析我國精準扶貧

常方瑛

[摘 要] 精準扶貧是我國新時代背景下反貧困的重要戰略；社會政策是國家干預市場經濟，維護社會穩定和社會公平，實現和諧社會的重要手段，兩者息息相關。精準扶貧目標的完成很大程度上依賴社會政策的實施，因此我們應該完善農村居民社會保障制度，充分調動政府，非政府組織，市場等各個社會主體參與到精準扶貧工作，將傳統“輸血”式扶貧轉為“造血”式扶貧，找到貧困地區的支柱產業，同時發展社會工作，助力扶貧濟困。

[關鍵詞] 社會政策；精準扶貧；輸血；造血

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 120

[中圖分類號] D630.1；F323.8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）01- 0205- 03

1 社會政策與精準扶貧工作

社會政策是通過國家立法和政府行政干預，解決社會問題，促進社會安全，改善社會環境，增進社會福利的一系列政策、行動準則和規定的總稱，其核心是解決市場經濟下公民的社會風險。對社會政策的研究，離不開“社會問題”“社會排斥”“社會福利”“不平等”以及“貧困”等詞語。而精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說，精準扶貧主要是就貧困居民而言的，誰貧困就扶持誰。精準扶貧的本質是反貧困，提高貧困人口自身發展能力，實現全社會共同富裕。

首先，精準扶貧作為一項系統工程，屬于社會政策的范疇。從廣義上講，社會保障與社會福利是社會政策的重要方面。精準扶貧五種渠道之一的社會保障兜底一批就已證明社會政策在其中發揮的作用，不僅如此，國家還提出將扶貧開發政策和農村最低生活保障制度（簡稱“兩項制度”）進行對象銜接、政策銜接、管理銜接（簡稱“三個銜接”），形成精準扶貧與兜底保障相結合的扶貧工作機制，在其他四批中社會政策也不同程度上發揮著作用，例如通過易地搬遷安置一批，若沒有相配套的安置費用補貼，醫療衛生，養老，教育等措施的實施，恐怕效果不佳。

其次，精準扶貧的本質是反貧困，而國內外歷史經驗表明，反貧困離不開社會政策的參與。我國在改革開放初期，由于經濟發展迅速，反貧困工作取得了重大進展，但是也存在許多問題：①以解決溫飽為主，對相對貧困問題的重視不足；②反貧困主體以政府為主導，社會組織，企業，非政府組織參與力量薄弱；③反貧困政策封閉，缺乏動態性與開放性；④過分注重“輸血”，忽視“造血”，導致貧困地區政府依賴性強，貧困人口自助性差；⑤以行政式扶貧為主，缺乏專業化的反貧困工作方法。

進入21世紀，我國經濟面臨下行的壓力，社會貧富差距不斷加大，造成貧困原因復雜化，適合扶貧開發的條件不再滿足，減貧效應不斷下降。面對新的貧困背景，2013年我國提出“精準扶貧”思想，將扶貧重點從區域扶貧轉移到家庭或個人扶貧，努力激發貧困地區村級集體經濟的內生動力，反貧困政策設計也具有了發展主義取向，而且中央近年反復提出“宏觀政策要穩，微觀政策要活，社會政策要托底”。精準扶貧工作面向貧困群體，與社會政策托底的對象顯然是一致的。這體現出國家社會政策在經濟發展的不同時期或不同時代背景下做出的調整，使之既適應我國國情，又適應國際反貧困趨勢。

最后，精準扶貧實施所依托的精神思想和價值追求貫穿于社會政策發展理念的始終。不得不承認，經濟高速增長是社會政策發展的好基礎，正是如此，以往的社會政策無論是經濟導向型還是福利導向型都是以經濟發展為前提，是一種被動式，救助式的社會政策，被認為是經濟負擔，兩者甚至是一種排斥關系。在這種情況下，我國的扶貧開發政策也依附于經濟發展，過分注重“輸血”，是一種消極的扶貧。而在新形勢下，我們追求經濟社會包容性發展，包容性發展強調權利公平、規則公正，成果共享、共同富裕，利益共容、價值共建；社會政策方面我們追求“發展型”發展，發展型社會政策將社會政策看成是一種社會投資行為，強調社會政策對提高勞動力素質有直接作用，注重對人力資源的投資，重視就業與貧困問題。社會政策與經濟發展由排斥轉為良性互動，在這種情況下，扶貧政策也由原來的消極式轉為積極式，更加注重貧困人口的發展能力。

2 對精準扶貧工作的反思：社會政策的視角

2.1 完善農村居民社會保障制度

2014年7月30日國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》旨在消除因戶口帶來的各種不平等，但是從實際情況來看，戶籍制度改革并不成功，很多農村居民并不想轉變農民的戶籍身份，其中最大的原因恐怕就是農村居民感受不到身份轉變之后的權利平等，諸如社會保障權益，教育權益等，失去土地等于失去他們最后一根救命稻草，當然慎之又慎。我國現行農村居民養老保險待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，國家為每個參保人員建立終身記錄的養老保險個人賬戶，支付終身并確定了基礎養老金標準為每人每月55元。養老保險制度本應是一種保險性質的制度，而非救助性質的制度，國家每月補助固定55元，即使有所調整也是某個固定的數額，這與社會救助的性質有何區別，農村居民的養老待遇不具有累計賬戶的收益性，分享不到經濟發展成果，養老保險的設計初衷又作何解釋。另一方面，精準扶貧首先要求對象精準識別，單純以一條貧困線作為判斷標準實在是難以精準，由此帶來的扶貧對象識別認定困難，調查收入不說實話，扶貧措施流于形式，落實不夠，定扶貧對象湊指標，隨意控制貧困率，填檢測表限定收入額度，多的少算點兒故意壓低收入等一系列問題，2016年發生在甘肅省康樂縣景谷鎮阿姑村的楊改蘭事件，讓這種潛在危機暴露無遺。

因此當下應當發揮社會政策的托底作用，完善農村居民的社會保障制度，做到應保盡保，養老保險統籌賬戶與經濟發展相掛鉤，并建立正常的調整機構；適時建立農村大病醫療統籌保險；取消單純的以貧困線定標準的做法，綜合考慮各種因素，在貧困人口自愿申請和村政府推薦的同時引入第三方社會服務（地方民間機構、科研和大專院校等非關鍵利益相關者），確保貧困識別過程的公開、公正、透明，并且可核查和可追責，構建包含多層次的農村社會保障制度。

2.2 充分調動政府，非政府組織，市場等各個社會主體參與到精準扶貧工作

社會政策是現代市場經濟和工業化發展到一定階段的必然產物，是國家干預市場經濟，解決社會問題的重要手段，責任主體必然是政府，但政府的大包大攬存在效率低，貪腐以及扶貧資金投入不足等的問題。長期以來的扶貧政策將貧困諸多的內涵理解為并不可靠的經濟指標，看似力推各相關部委參與，其實政出多門，大大削弱了扶貧的力度；倒三角人力資源結構使政府扶貧力量在貧困地區的可及性很弱，自上而下的計劃式運動式扶貧很難精準回應貧困群體的多元化需求。美國霍普金斯大學政策研究所教授薩拉蒙認為（Lester M .Salamon），為了實現實惠建設的目標，政府應當將一些公共服務的任務委托給社會組織完成，而政府只需提供資金支持和負責掌握全局。因此政府與非政府組織之間，政府與市場之間，市場與非政府組織之間的積極互動是非常有必要且具有重大意義的。

2001年，我國在《中國的農村扶貧開發》白皮書中提出，在21世紀初應積極創造條件，引導非政府組織參與和執行政府扶貧開發項目。但直到2006年2月，我國政府才挑選了6家NGO作為大規模投放國家扶貧財政資金的合作伙伴。雖然數量有限，但可以說，這一行動實現了我國反貧困由“政府包辦”到“政府與非政府組織合作”的第一步。中國NGO覆蓋社會政策的各個領域，①通過與公共知識分子、大眾媒體的良好互動；②作為企業履行社會責任的紐帶；③凝結企業家力量的一股繩，并利用現代發達的交流工具，用自己的善行影響著政府決策與行為。從汶川大地震中就可以看出政府與NGO 的默契配合，這為以后的長期合作和NGO自身發展提供了良好的范本，所以在新一輪的反貧困中，必須充分調動全社會力量參與其中，發揮各自優勢，共同扶貧。

2.3 “輸血”固然重要，但“造血”更重要，找到支柱產業才是硬道理

長期以來，我國扶貧開發工作主要著眼于實物或現金等“輸血”式的扶貧，這種扶貧只能解決一時之憂，卻解決不了長久之困，救急救不了窮，反而還會成為農村社會的“矛盾源”，導致“養懶漢”、“等要靠”等諸多惡性后果。正在進行的精準脫貧攻堅戰采用惠農政策、社會救助、精準貸款、異地搬遷、富民產業、勞動力培訓、發展教育等多重社會政策措施，重點是要在貧困村培育形成適合本村實際的村級主導產業，同時分析致貧原因、因戶施策幫助貧困戶找到致富門路，實現致富脫貧。甘肅省隴南市成縣政府和社會各界高度重視和培養電商人才，珍惜和開發電商資源，將群眾口袋鼓不鼓作為評判是否脫貧的唯一依據，而不是以卡表冊數據為依據搞“數字脫貧”或“紙上脫貧 ”。全縣、全市上下舉全力支持農村電商發展，黨政領導親自背著當地特產推銷，將農民的農產品深加工、再包裝并在網上銷售，形成了長遠持久的經濟發展網絡空間，最大限度增加農民收入，實現了真脫貧、脫真貧、增收致富脫貧、發展產業脫貧。

社會政策的實施不是目的而是手段，要正確處理好目的與手段的關系，將社會政策的運用貫穿精準扶貧工作的全過程和各方面，充分發揮社會政策的工具性作用。精準扶貧的根本在于發展生產、改善民生，改變貧困現狀，實現全面小康。授人以魚不如授人以漁。精準扶貧不只是改變貧困人口今天的生活，更是要謀好貧困人口明天的發展，讓貧困群體從總體上告別貧困。對精準扶貧要綜合運用社會政策，長遠規劃，統籌兼顧，實現“輸血”式扶貧向“造血”式扶貧的轉變。

2.4 發展社會工作，助力扶貧濟困

民政部原部長李立國指出，扶貧濟困是專業社會工作的核心使命，投身脫貧攻堅戰是我國社會工作者的時代責任；2016年國際社工日的中國主題被確定為“發展社會工作，助力扶貧濟困”；而且從國際經驗和社會工作自身的特點及優勢來說，社會工作應該積極參與到精準扶貧工作。

我國社會工作專業隊伍在實際反貧困工作中發揮作用十分有限，這既有制度建設原因，也有自身隊伍原因。制度建設方面，雖然《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》第一次將社會工作寫入反貧困政策，指出“實施扶貧志愿者行動計劃和社會工作專業人才服務貧困地區計劃”，為社會工作參與精準扶貧打下制度基礎，但是現實情況卻是大多社會工作者是借助“三區”（邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區）項目參與的，這些項目一般都是短期性的，社會工作者未能制度性地進入反貧困領域，因此政府應該在精準扶貧工作中有具體的制度安排來支持社會工作者進入這一領域。社會工作專業自身隊伍參與扶貧開發能力方面，也存在許多問題：①理論與現實相差太大，社會工作者接受教育無論是理論還是實踐一般都在城市進行，關于農村的社會工作現實甚是缺乏，特別是難以適應復雜的精準扶貧的要求；②缺乏綜合性的應對農村貧困問題的方法；③對我國已有的反貧困經驗了解不夠；④對扶貧開發的相關知識了解不足。針對這些問題，社會工作者必須提升自身能力建設，理論聯系實際深入了解農村群體的生活狀況，考察致貧的具體原因，系統學習和了解反貧困政策以及國內外歷史經驗，能夠提出自己對精準扶貧的想法，在為實現國家共同富裕的目標同時實現作為一名社會工作者的人生價值。

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