西安市農村互助養老模式的路徑選擇

余曉艷+趙銀俠

摘 要： 農村互助養老模式的建立是解決農村老年人養老問題的一個創新，西安市農村互助養老模式處于探索階段，在管理體制、資金保障、人員配備、服務內容等方面還存在著一些急需解決的問題，還需要從政府決策、保障、文化、養老需求、參與、制度與規范七個方面進行管理與創新。因此，要加強宣傳，在全社會倡導尊老敬老的社會氛圍，立足農村養老需求和實際，創新農村幸福院的服務功能；成立互助養老指導中心，加強幸福院工作人員的培訓與學習，組織專業隊伍對幸福院進行等級評估，積極探索提高村干部參與幸福院工作積極性的激勵機制以及幸福院安全事故防范機制，逐步建立政府投資為主與多方資金籌措相結合的幸福院運行資金保障機制。

關鍵詞： 西安； 農村； 幸福院； 互助養老； 模式

中圖分類號： F840.67 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.007

我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，據國家統計局發布的《2016年國民經濟和社會發展統計公告》顯示，2016年末我國60周歲及以上人口數為23086萬人，占總人口比重的16.7%，相比城市，農村老年人口多，老齡化速度更快，因此，滿足數量眾多的老年群體的養老需求是關系到國家經濟社會發展和人民福祉的大事情。在農村，為了滿足老年人居家養老的需求，近年來，各地開始紛紛探索嘗試農村老年人養老的新模式——互助養老①，這一互助養老模式得到了國家民政部的認可和社會各界的好評，互助養老模式既可以使老年人子女放心工作，又豐富了老年人的晚年生活，破解了農村老年人養老難題，2012年開始，國家民政部開始倡導在全國農村逐步推廣“肥鄉模式”。在西安市農村，留守老人、空巢老人幾乎占到農村老年人的70%左右，加之大量農村青年人外出務工，農村家庭結構發生改變，家庭養老功能逐步弱化，傳統意義上的家庭養老的質量大打折扣，現有的社會養老保障對農村老年人的作用微乎其微，如何解決農村老年人的養老問題，提高農村老年人的生活質量和精神健康，是西安市政府急需破解的民生問題。在民政部的倡導下，2010年開始，西安市逐步細化政策，出臺文件，開始在農村籌建互助養老幸福院，2016年底已建成農村互助養老幸福院600多個，但是，幸福院在建成后逐漸出現無人入住、設施閑置等問題，因此，要分析農村老年人的養老需求，探索適合本土化的互助養老模式。

一、西安市農村互助養老模式建立的必要性分析

西安市目前發展比較成熟的養老方式主要有社區養老和入住養老機構兩種。這兩種模式比較適合城市居住的老年人，但是在農村地區，大多數老年人受經濟條件和傳統養老觀念的影響都比較青睞居家養老，那么互助養老模式的出現剛好滿足了老年人離家不離村的養老服務需求。其次，農村開辦的養老機構數量有限，而且費用較高，不被農村老年人所接受，對于收入一般的農民家庭來說，由于經濟條件的限制，雖然老人年事已高，已經失去基本的勞動能力，但只能選擇居家養老，互助養老模式費用公平，老人之間相互幫助、相互服務、共同參與幸福院組織的各種活動，使得子女能在外能安心打工，還豐富了老年人的精神文化生活。最后，隨著城市化進程的不斷加快，越來越多的農村人口流入城市，為了生計，農村越來越多的年輕人外出務工，使得傳統家庭養老的功能逐步削弱，老人養兒防老的觀念也受到了城市化進程的沖擊和挑戰，而互助養老模式正好彌補了這一缺憾。因此，農村互助養老模式的開展不但滿足了農村老年人居家養老的需求，而且分擔了政府在農村養老服務方面的負擔，是政府合理配置養老服務資源的一種體現。

二、研究的理論依據和視角

社會支持理論的研究始于20世紀60年代后期，以探索生活壓力對身心健康的影響為開始，逐漸在心理學、精神病學、社會學等領域有了深入的探索和研究，研究者根據自己的研究目的和研究方向賦予社會支持不同的意義，在國外J.E.Hupcey（1998）把以往對社會支持的定義歸納為5類：1.根據所提供的社會支持的性質，如Cobb（1976）提出社會支持是那些導致某人相信自己被關心，被愛，有自尊，有價值的信息，或者是導致某人相信自己屬于一個相互承擔責任的社交網絡的信息；2. 從接受支持者的角度來看，Procidano and Heller（1983）提出社會支持是個體在多大程度上相信自己對支持、信息和反饋的需要能得到滿足；3.社會支持提供者的意圖或行為，Shumaker & Brownell（1984）；4.與互惠性相關，即支持的接受者和提供者之間的資源的交換，Antonucci（1985）提出實際上的支持的給予、得到和交換通常被認為是社會支持的基本作用；5.根據社會關系網絡，Lin et al（1979）認為社會支持是個體可以通過其他個體，團體和更大的社交團體獲得的支持的可能性。[1]在國內，肖水源認為社會支持是以個體為中心的各種社會聯系對個體所提供的穩定的物質和（或）精神上的支持，包括客觀支持、主觀支持及對社會支持的利用度3個維度，社會支持從性質上可以分為三類：一是客觀的、可見的或實際的支持；二是主觀的、體驗到的或情感上的支持；三是個體對社會支持的利用度，體現在個體對社會支持的主動性上。[2]社會支持系統是一個復雜的多維體系，主要包括社會支持的主體即社會支持的施者；指社會支持的受者；社會支持的內容與手段。農村互助養老模式的有效載體是農村幸福院，農村幸福院的服務對象主要是老年人，筆者試圖從政府對幸福院發展的支持系統及老年人的需求角度出發，以社會支持系統的三個維度為基本出發點，就現行農村互助養老模式發展的路徑進行分析。

三、政策設計與農村互助養老模式

近年來，西安市各級政府部門對農村老年人養老工作比較重視與關心，農村幸福院的開展離不開政府決策，在尊重農村老年人養老意愿的基礎上開展農村互助養老，以文件形式規定地方政府籌建農村幸福院的具體標準，是政府積極應對老齡化，關注民生，促進城鄉養老事業一體化發展的具體舉措，但是互助養老模式在開展過程中出現了設施閑置、專業人員配備不足、村干部管理不力的問題，陜西省民政廳與財政廳聯合下發的《關于推進農村幸福院建設的意見》在村級層面執行中也出現了村干部為完成規定的床位數量，縮小了老年人活動的空間的情況，還有在設施配備方面為了完成配置要求，基本設備的質量不能夠保證，影響了農村幸福院的良性發展，這表明政府在政策設計的過程中缺乏科學性與有效的調研評估。endprint

農村互助養老模式持續健康發展離不開政府的正確決策，要保證政策設計的有效性，目前在農村互助養老幸福院發展的初期，政府政策設計層要做到以下幾點：第一，政策設計要講究科學性，政策的制定與形成文件要有一個前期調研評估的過程，“肥鄉模式”并不是放之四海而皆準的模式，照抄照搬肥鄉經驗的方法并不可取，通過調研，在了解農村老年人養老基本情況的基礎上，進行評估分析，才能形成有效的本土化的決策；第二，政策設計要注重靈活性，在決策形成并實施后，要進一步的調研分析這一決策所帶來的影響，權衡利弊，適時地修改或者增加某些不適合本土老年人養老情況的細則，例如農村幸福院建成后為什么無人入住？每天只有棋牌室有少量的老年人，是否考慮減少床位數等是要靈活掌握的問題；第三，政策設計要保證有效性，要真正落到實處，讓農村老年人享受到政府提供的各種服務的實惠，就要做好政府政策文件與文件執行方的有效對接，執行方在文件執行前的培訓與講解工作非常有必要，政策的正確解讀和培訓有利于地方政府工作人員在執行文件細則時能夠深刻領悟文件精神，統籌大局，避免出現地方政府和村級干部為了各種量化考核而出現的只重硬件建設忽視軟件建設的現象，影響農村互助養老幸福院的健康發展。[3]

四、保障與農村互助養老模式

保障是社會支持系統中看得見的、實際的支持，在農村幸福院建設運營的過程當中，資金保障、人員保障是兩個不可或缺的因素，資金保障是農村互助養老模式可持續發展的不竭動力，目前西安市農村幸福院資金籌集方式主要由村集體經濟，市、區縣兩級財政補貼有限，大多數區縣幸福院沒有配套運營補貼。眾所周知農村集體經濟普遍比較差，要維持幸福院的日常運營，依靠農村集體經濟的支撐有一定難度。利用原有建筑改造的農村幸福院，建筑費用可得到節省，僅靠上級財政支持的少量資金，只能采購基本的設施設備，新建幸福院也就有一定難度。

幸福院的基本定位是“自我服務，互相幫助”，但是照料老人也需要相關的專業知識和技能技巧，低齡老人照顧高齡老人，除了簡單的做飯和清洗衣物，也需要學習一些關于養老服務的基本技能和方法，養老服務未來發展的方向是專業化、職業化的。[4]農村幸福院專業服務人員少，專業的培訓幾乎沒有，嚴重制約著農村養老服務專業化發展，農村互助養老幸福院的這種服務模式急需改進和提高。[5]

目前，西安市大多數互助養老幸福院都是由村干部來管理，村干部的組織和管理能力是幸福院健康運行的一個基本條件，但是在幸福院建設運營中由于資金投入有限、投放速度慢、幸福院工作都是義務勞動等原因，部分村干部對幸福院工作比較懈怠，而僅憑上級部門簡單的動員和鼓勵只能維持一時的激情，調研中一個區的干部也談到了幸福院建設的賬目很難報銷，往往要拖好長時間，因此大多數村干部對于建設幸福院的積極性不夠高，影響著幸福院建設任務的落實。

做好農村幸福院資金和人員的保障應該從以下幾方面著手：第一，建立政府投資為主與多方資金籌措相結合的幸福院運行資金保障機制。在幸福院發展的前期，應該明確政府主導的投資主體，將運營經費納入到各級政府的財政預算當中，引起各級政府的重視，繼續加大投資力度，保障幸福院各項工作持續開展，避免因為資金缺乏而導致的幸福院停業現象；要不斷拓展投資渠道，爭取企事業單位和社會捐助，形成財政、民政、和鄉鎮等多部門、多層次的籌資渠道，鼓勵社會力量或民間組織參與到幸福院管理當中，隨著市場的不斷成熟和農民養老意識的逐步加強，可以轉由社會與市場服務自主運營，逐步形成政府主導、村兩委會協調監管、專職專業人員管理、村民參與的保障機制。第二，以政府購買服務的方式，成立互助養老指導中心。為了保證幸福院運行的專業性和有效性，建議西安市政府采取購買社會組織服務的方式，把檢查評估幸福院工作、培訓專業化幸福院管理人員和服務人員的職能委托給互助養老指導中心，由指導中心建立各項規章制度，督促幸福院的各項工作，定期對幸福院的工作情況進行指導、檢查和培訓，開展工作考核和評估監督工作，及時發現問題和解決問題，保障農村互助養老幸福院健康、有序、正規的發展。第三，探索提高村干部參與幸福院工作積極性的激勵機制。建議把農村幸福院管理納入村干部的政績考核，細化考核指標，探索一套考核村干部幸福院管理工作績效的辦法，并以此為基礎，作為考核和提拔干部的依據，以此來帶動基層干部工作的積極性。

五、文化與農村互助養老模式

文化主要是指我們中華民族傳統的尊老、愛老、敬老、孝老的傳統美德，傳承和發揚尊老、敬老的美德，有利于農村互助養老模式的順利開展。[6]目前在農村家庭存在著輕老重小的情況，絕大多數年輕人外出打工，年邁的父母留在家務農或是照顧孫輩，年輕人忙于生計，很少顧及到父母的感受和需求，農村互助養老幸福院給老人們提供了活動的平臺，老人卻由于家庭的各種羈絆無法脫開身，壓抑了自身的各種服務需求，例如當問及農村老年人幸福院提供收取一定成本費用的送餐服務，大部分老人說不需要，而當談及這項服務不收費的時候，將近一半的老人又說需要這樣的服務；調研中，××區的一位老人說老伴由于風濕病生活不能自理，他照顧老伴十幾年，把自己也累了一身的病，快撐不住了，兩個兒子都在外打工，指望不上，如果有社會服務機構能幫忙，是一件好事情，但收費不要太高，他和老伴常年都吃藥。因此，目前最主要的任務就是釋放農村養老服務需求，提供老年人能夠買得起的服務內容，從文化層面的支持主要做到以下幾點：第一，開展尊老敬老的宣傳活動，在村里營造一種孝老敬親的氛圍。如各種宣傳資料發放、村委會板報宣傳，讓尊老愛老的孝道文化深入人心。第二，村委會也可以聯合村老協組織開展尊老愛老模范評比活動，表彰村里敬老尊老的年輕人，樹立模范榜樣。第三，逢年過節，通過講座的方式，組織村里的年輕人參加講座學習，讓年輕人以參與式活動體驗老年人的生活狀況以及體能機能的變化，讓年輕人了解老年人的生理和心理特點，使其在活動中感同身受，真正地尊重老年人，明白老年人也有享受社會服務的權利，重視老年人對家庭、對社會的意義。endprint

六、養老需求與農村互助養老模式

支持農村老年人發展，首先要考慮農村老年人有哪些基本的養老需求，養老需求是農村互助養老模式服務內容設置的基本依據。西安市農村互助養老幸福院的活動內容設置有兩大類，一是老年人棋牌，二是用餐服務，主要為生活自理老人服務，行動不便、失能、半失能老人不是主要服務對象，而能來參與活動的老人數量很少。老人用餐要收取一定的成本費用，貧困老人去因經濟困難交不起就餐的成本費，因此也就享受不到政府的補貼。調查發現，年齡段不同，身體條件不同的老年人的養老需求也不盡相同，60-70歲的老人對定期體檢有需求，70-79歲的老人對組織關懷有一定的需求，80歲以上的老人有生活照料服務方面的需求，主要包括上門康復、組織關懷、聊天交流等；有少部分老人希望幸福院提供一些健康保健方面的服務項目，例如定期體檢、文體健身活動等，有部分老人希望提供一些生活照料方面的服務內容等。在農村，根據老人自身情況來看，一般老年人對健康保健和文體活動的需求比較旺盛，高齡老人和獨居老人需要上門家政服務和上級組織的慰問和關懷，失能老人需要照料護理服務，照顧者也需要喘息服務，經濟貧困的失能老人需要經濟方面的救助。目前幸福院提供的單一的服務內容（打麻將和撲克）和一些限制條件制約著幸福院的健康良性發展。[7]

在了解農村老年人養老需求的基礎上設置幸福院的服務內容，滿足老人多樣化的需求，要做到以下幾點：第一，農村幸福院的服務內容設置應體現普惠性與公平性原則，普惠性原則是指在目前農村養老資源不足的情況下，發揮農村幸福院的最大優勢，盡量滿足大多數有服務需求的老年人，公平性是指每一位農村老年人在幸福院的服務機會是平等的，貧困老年人的餐費問題、距離行政村開辦的幸福院較遠的希望參加幸福院活動的老年人，以及行動不便的老年人都需要幸福院在服務方式、服務內容方面予以創新，這才能真正體現養老服務的公平性與普惠性。第二，分清主次，做好農村幸福延的基礎性工作，確保對特殊群體的服務內容，可以考慮優先開展上述老人需求的服務內容，開辟多途徑的服務方式，例如上門服務，愿意接受幸福院照護服務的老人可以預約上門服務等等，逐步滿足特殊老年群體的需求，發揮農村幸福院的最大服務效果。第三，立足農村養老需求和實際，創新農村幸福院的服務功能。每個行政村的幸福院應立足本村養老需求和實際情況，對老年人的需求進行評估和調研，在對老年人不同需求分析分類后，建立需求檔案，按照老年人需求的重點內容和重點項目重新設置幸福院的服務內容，創新服務方式，建設具有村級特色的農村互助養老幸福院。例如在幸福院固定開展的活動可設置為老年人文體健身活動，與村衛生室合作開展醫養結合服務，高齡、失能、獨居老人的上門慰問等組織關懷活動，對高齡、獨居、空巢老人的溝通交流和心理疏導活動，老年人緊急事故救助服務等。關于訂餐、送餐、棋牌活動室、上門服務，幸福院可以根據村里老年人的實際情況自行選擇。

七、參與與農村互助養老模式

社會支持系統的第三個維度是個體對社會支持的利用度，主要體現為老年人對外界支持活動的參與程度，幸福院建設的最終目的就是要老年人參與到幸福院的活動當中來，真正讓農村老人過上老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安的晚年生活。[8]農村互助養老幸福院的建立對農村老年人來說是新生事物，一些老年人受傳統養老觀念的影響，認為入住幸福院拉不下面子，讓兒女丟人，有的老年人認為幸福院就是吃飯的地方，有的老年人認為去幸福院用餐是村干部決定的人選，部分老人由于家庭經濟和個人傳統觀念的影響，覺得能夠在家幫助子女干活就是人生價值的最大體現，完全不考慮自己的養老需求，把這種對政府、社會、家庭的需求深深地埋在心底，不愿向人道出。因此，老人認識水平也是制約農村幸福院老年人參與率高低的一個因素。

要讓農村老年人認可并肯定農村幸福院，愿意參與到幸福院的活動中來，不斷提高自己晚年生活的質量。[9]第一，要加強宣傳，提高全社會對農村幸福院建設重要性的認識。各級政府及村委會干部要深入農民家庭，做好宣傳和引導工作，充分介紹農村互助養老幸福院給家庭及老人帶來的益處，分析幸福院運行方式和服務模式，先鼓勵一部分愿意入住的老年人積極參加，以此來帶動和影響其他老年人，也可以通過在村子召開宣傳介紹農村幸福院的座談會等方式，讓老年人家庭對幸福院建設的重要性有一定的認識，進而鼓勵家里的老人參與幸福院的活動。第二，鼓勵企業、社會組織、志愿者定期在農村幸福院開展一些老年人喜聞樂見的活動，以從老年人的醫療保健、文化精神活動為切入點，以各種老年人節日為依托，發揮老年人的主體作用，調動老年人參與活動的積極性。第三，村兩委會牽頭，村老年協會組織，在事關農村幸福院建設及運營事項決策的情況下，應建立老年人參與決策機制，充分保障老年人的話語權，讓老年人自己的事情自己來定，尊重老年人的權利，讓老年人充分感受到自身的價值。

八、制度規范與農村互助養老模式

制度規范最基本的功能是對農村互助養老模式的載體幸福院的各種活動和行為進行規范、制約與協調，以保證幸福院服務目標的有效實現。[10]目前，西安市農村互助養老模式剛剛起步，還處于摸索階段，在規范標準、安全管理、專業人員配備等方面還存在這樣那樣的問題，隨著西安市政府部門在農村服務體系建設方面的不斷努力，西安市農村互助養老模式將會朝著規范化、制度化、專業化的方向發展，具體來講，制度規范的建立，要從以下幾個方面著手：第一，在目前幸福院管理體制機制不順的情況下，重新調整農村幸福院的管理運營隊伍，完善幸福院的組織機制建設，幸福院的管理運營主體應包括村兩委會、幸福院專職管理人員、村老年協會、專業的服務隊伍四大主體，并且要確立四大主體的服務職責和服務內容，村兩委會主要負責幸福院的組織協調工作；幸福院專職管理人員主要負責幸福院的日常運營活動；村老年協會要不斷提高服務能力，不斷向上級老年協會學習，提高為村老年人維權、矛盾調解的能力，能有效地配合幸福院開展老年人的各種文體娛樂活動；專業服務人員主要負責幸福院日常老年人的照護工作和心理疏導工作。第二，建立農村幸福院定期學習與培訓制度，隨著農村互助養老幸福院的逐步建立，專業化、職業化是市場對養老服務的基本要求，因此要逐步建立幸福院不同層次人員的定期培訓和學習制度，例如在幸福院建設方面定期對村干部進行學習與指導，避免盲目建設幸福院而出現的無人入住的情況，對幸福院的專業服務人員要經常性地進行服務理念提升、照護技巧、服務的基本規范等方面專業化知識的學習，對幸福院管理人員要組織內外結合的參觀學習，走出去學習外地的管理經驗和方法，例如去山東東平等地學習參觀，不斷提升為老服務的能力。第三，建立農村幸福院安全事故防范機制，安全事故既包括老年人的疾病意外事故和傷害事故，在以往敬老院發生的老年人打架事件、疾病意外身故事件時有發生，可以考慮由政府出資給入住農村幸福院的老年人辦理意外傷害保險，從而降低幸福院的風險承受能力，減小管理人員的擔憂。第四，建立農村幸福院運營服務等級評估機制，根據目前西安市600多個幸福院運營的基本情況，依據幸福院的服務內容、運營狀況、接受服務的老年人數量、老年人的滿意度等基本情況，由專業人員對幸福院的服務進行等級評估，可暫分為三個等級，每個等級的幸福院接受政府的獎勵資金也不盡相同，級別低的幸福院只要在不斷提高服務內容和管理質量的基礎上才能和級別高的幸福院享受同等的政府資金補貼，從而促進幸福院管理質量的提升和服務老人能力的提高。

參考文獻：

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