基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

袁銘

[摘 要]城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是一個城市生存和發(fā)展的前提條件，是城市經(jīng)濟、政治、文化全面發(fā)展的基礎(chǔ)，又與城市人民的生活息息相關(guān)。因此，一個城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否健全十分重要，為了適應(yīng)城市人民日益增長的對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，政府必須引入新的城市基礎(chǔ)建設(shè)模式，因此，PPP模式應(yīng)運而生。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；城市；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.24.066

[中圖分類號]F299.24 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）24-0-02

0 引 言

目前，我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在經(jīng)濟高速增長，地方財政收入增速下行的趨勢，政府在開展城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，面臨的最大問題是資金壓力的問題。因而，單一的由政府主導(dǎo)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已不能與經(jīng)濟的飛速發(fā)展相適應(yīng)，PPP模式是政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投融資模式上的創(chuàng)新。

1 PPP模式的定義和主要運作模式

1.1 PPP模式的定義

所謂PPP模式，通常被定義為“公共私營合作制”，實際上指的是一種合作關(guān)系，合作雙方即政府部門和私人組織，這種合作是基于完成某個建設(shè)項目或提供某種公共物品的服務(wù)而展開的合作，合作的目的通常是在滿足社會公共需要的基礎(chǔ)上，雙方實現(xiàn)項目建設(shè)中的風(fēng)險合理分配，或者說共同承擔(dān)，同樣，利益也是共享的。而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促成政府與私人組織合作的PPP模式的一個重大項目和橋梁。

1.2 PPP模式的主要運作模式

BOT模式，這種模式本質(zhì)上只是將城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目暫時移交到私人組織的一方，在實際的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，可以充分利用私營企業(yè)的商業(yè)資本和社會效應(yīng)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金供給，減輕政府的負擔(dān)，同時在項目建設(shè)的過程中，政府還可以借鑒學(xué)習(xí)私營企業(yè)新穎的建設(shè)理念、先進的建設(shè)技術(shù)、新型的管理模式，達到通過改進管理模式，促進經(jīng)濟效益提高的目的。但這種模式由于操作流程比較復(fù)雜，對投融資模式的要求也比較高，因此，這種模式主要適用于項目投資成本大，建設(shè)周期長的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

BOO模式，即私營企業(yè)或組織獨立進行某個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的建設(shè)，在完成后可得到政府的特許經(jīng)營，并可在特許經(jīng)營期間獲得所有的經(jīng)營收益，但同時也承擔(dān)經(jīng)營項目設(shè)施設(shè)備的保養(yǎng)維修等費用。在這種模式下，政府將更大的建設(shè)和經(jīng)營空間留給了合作方，政府只需要提出具體的建設(shè)要求，并向合作方提供必要的資源供給和環(huán)境建設(shè)的運作協(xié)調(diào)，當(dāng)建設(shè)項目完成后，政府只用支付相應(yīng)的設(shè)施使用費即可擁有此項目的使用權(quán)，從而向社會大眾提供相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)。

特許經(jīng)營模式，是指政府將一些即將新建或者在建的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，以公平、公開的方式將建設(shè)、改造等權(quán)利交給私人組織或私營企業(yè)，這種模式的一個顯著特點是，特許經(jīng)營的時效性較長，例如特許經(jīng)營模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，一般情況下的特許經(jīng)營年限可超過20年，雖然具有較長的時效性，但在特許經(jīng)營期間私營企業(yè)或組織只對此項目具有投資、改造、經(jīng)營的權(quán)利，項目的產(chǎn)權(quán)仍歸政府所有。因此，為了能在特許經(jīng)營協(xié)議期滿時，完整地收回項目的產(chǎn)權(quán)，政府部門要對私營企業(yè)對項目的整體開發(fā)和維護情況有一個整體的把控。

2 PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

PPP模式的運作流程與3方面的因素緊密相連，即政府部門、私營企業(yè)或組織、金融機構(gòu)。本文分別從這3個方面對PPP模式的運作進行闡述。

2.1 政府部門

對于政府部門來說，一個城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是否成功，主要是以項目建成后帶來的社會效益和社會公眾對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投入使用后的滿意度來衡量的。因此，政府部門在PPP模式的運作過程中，更注重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的工程質(zhì)量和公共服務(wù)水平，而對于經(jīng)濟效益基本沒有過多的要求，即便個別基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目受到成本問題的制約必須收取一定的使用費用，政府部門也一定是以較低的標(biāo)準(zhǔn)向公眾收取。

2.2 私營部門或組織

不難想象，作為私營部門或組織，他們?nèi)プ鲆粋€項目，當(dāng)然是把項目所能帶來的經(jīng)濟效益放在第一位，一方面，他們希望自己投資的城市基礎(chǔ)建設(shè)項目能獲得長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益；另一方面，他們還會通過運用項目建設(shè)中項目規(guī)劃的相關(guān)專業(yè)知識，盡可能多地爭取到政府的支持和補貼，加快項目建設(shè)成本回收的速度，并獲得應(yīng)有的補償和回報。

2.3 金融機構(gòu)

金融機構(gòu)作為連接政府和私營部門的經(jīng)濟紐帶，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中很關(guān)鍵的一環(huán)。從金融機構(gòu)的利益出發(fā)，其側(cè)重點在于投資一個穩(wěn)定發(fā)展且前景廣闊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，因為它們的終極目的是如期收回所投資項目的貸款和利息，避免金融機構(gòu)由于投資項目出現(xiàn)問題導(dǎo)致資金鏈斷裂。

通過以上的分析總結(jié)，要保證PPP模式在城市建設(shè)中穩(wěn)定、良好的運行，權(quán)衡好這3方面的利益關(guān)系是關(guān)鍵，合理地規(guī)避風(fēng)險，分配利益是PPP模式正常運營的有效保證。

3 PPP項目在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的改進方向

PPP模式是經(jīng)濟快速發(fā)展、人民精神需求日益增長帶來的新的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行模式，為了讓這種模式在未來更好地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面完善項目的整體運營，確保PPP項目長期穩(wěn)定發(fā)展。

3.1 不斷建立健全相應(yīng)的監(jiān)管制度及法律規(guī)范

PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運行過程是一個復(fù)雜的過程，具體到各個項目后，會出現(xiàn)項目論證、招標(biāo)、建設(shè)以及運營等一系列的問題，要解決這些問題，就需要政府部門、私營部門及金融機構(gòu)相互配合與協(xié)作，而要達成一個良好的配合協(xié)作關(guān)系，就需要通過制定相應(yīng)的監(jiān)管制度和法律規(guī)范來實現(xiàn)，因為只有細化相關(guān)制度和規(guī)范，才能做到權(quán)責(zé)分明，責(zé)任到人，這也十分有利于整個項目的實施和推進。

3.2 扶持金融市場，穩(wěn)定融資渠道

目前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的融資渠道主要有銀行貸款和上市公司定增籌資，這樣的金融機構(gòu)雖具有穩(wěn)定的投資實力和資金供給保障，卻對借款人提出了嚴格的要求，這就造成了項目融資渠道單一的問題，這對小型的私人部門或組織更是帶來了很大的融資困難和壓力。因此，為了全面促進項目運營，做好金融機構(gòu)與融資部門的溝通十分重要，這個過程中應(yīng)努力平衡好雙方在項目運營中的利益比重，加深金融機構(gòu)對融資項目或融資組織的認知，促成雙方合作，在合作中逐步提升相互之間的信任感，形成相對穩(wěn)定的合作關(guān)系。另外，還可以通過適當(dāng)加大對金融市場的扶持力度，確保項目實施方融資渠道的穩(wěn)定性。

3.3 加強風(fēng)險控制機制，完善監(jiān)督體系

每一項投資都必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，而PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的特點是建設(shè)周期長、資金需求量大、項目成本回收速度慢，因此，從直觀上看，此類項目存在許多潛在的風(fēng)險。另外，PPP模式下的項目還有政府部門和金融機構(gòu)的參與，這無形中增加了此類項目的風(fēng)險系數(shù)，因此，只有制定合理的風(fēng)險控制機制和監(jiān)督體系，才能有效地管控風(fēng)險，為PPP項目的成功運行提供有力保障。

3.4 培養(yǎng)專業(yè)人才，加強組織管理

正因為PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個長期、復(fù)雜的大工程，其中涵蓋金融、法律、工程建設(shè)、風(fēng)險管理等多方面的專業(yè)知識，要對這個項目的整體運營和實施進行有效管理，就需要擁有專業(yè)知識的管理人員團隊。雖然目前各個高校有越來越多的專家團隊和專業(yè)人士對PPP新模式項目加大了關(guān)注和研究力度，地方政府也在PPP項目的融資投資模式上進行了政策上的扶持和融資結(jié)構(gòu)上的改革和創(chuàng)新，但在私人部門或組織以及私人投資者這方面，人們對PPP模式下的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的研究和了解還十分有限，對運營模式的實質(zhì)認知也不夠，這主要是由于PPP模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中起步晚，運營時間短。所以，要保證PPP模式長期穩(wěn)定的運營下去，專業(yè)管理組織人才的儲備尤為重要。

4 結(jié) 語

PPP模式是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種新型模式，在實踐中發(fā)現(xiàn)，這種模式的運行和開展是一個長期、復(fù)雜且綜合性很強的模式。保障這種模式長期有效的運行，對更好地進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要的作用

主要參考文獻

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