事業單位內部控制制度與預算管理融合模式探析

王蒞婷

摘要：近幾年，隨著政府審計工作的不斷深入，事業單位預算管理方面的問題層出不窮，有些問題的嚴重性超乎想象。此文將通過闡述事業單位預算管理中常見違規事項、探析內部控制制度與預算管理融合模式。

關鍵詞：事業單位；預算管理；內部控制；融合模式

對審計發現的預算管理中存在問題如何進行整改，成為事業單位必須面對和解決的問題，當務之急是通過搭建內部控制制度和預算管理的融合模式，將預算管理的事后監督變為事前監督，及時發現預算管理中薄弱環節，起到預警和預防的作用。

一、預算管理中常見違規事項

政府審計報告披露的事業單位預算管理中常見違規事項，大多源于單位內部控制失效。常見的違規事項主要有：

（一）預算管理部門與業務部門脫節致預算重復申報。事業單位的預算管理是由業務部門等多個部門與財務部門融合在一起形成的，但是在實際申報預算過程中，業務部門與預算管理部門分離，造成申報預算口徑不一致。在對某醫院財政專項資金審計過程中發現，藥品采購部門每年向財務部門提交近三年采購計劃，財務部門未進行核實，在申請年度財政專項補助時，向上級財政部門提交的免費藥品采購計劃包含了近三年的藥品用量，滾動計算，造成多申報財政資金2億多，為完成上級考核的預算執行率，將多申請的財政專項經費長年滯留于進出口供應商企業。

（二）預算未經專家評審，導致項目失敗。在對事業單位審計過程中發現，許多設備多年閑置。例：某醫院審計發現，近千元的進口醫療設備由于購買時未進行論證，采購時未考慮設備安裝地點、配電設備的適用性、供電部門審批用電增容所需的審批手續等一系列問題，導致設備閑置五年以上，造成國家資源的浪費。

（三）按預算批復金額將款項撥入二級單位。廣東省審計廳官方網站顯示：省體育局下屬某二級事業單位每年根據運動員和教練員人數費用及標準安排膳食費預算，將膳食費從零余額賬戶轉入食堂銀行賬戶，多列支費用1600多萬元。根據政府審計工作報告顯示，此類問題在事業單位已變成常態，屢見不鮮。

（四）通過變通手段將財政資金轉入自有資金賬戶。常見的情況有：①從單位零余額賬戶代租戶墊支水電費、手續費、物業管理費等，租戶上繳后未上繳財政而是轉入單位自有資金賬戶。②從單位零余額賬戶提前（特別是年末）支付款項給施工單位或貨物、服務供應商，再通過向對方收取保證金形式轉入單位實有資金賬戶，使得財政資金游離于財政零余額賬戶監管之外。③年末將零余額賬戶資金轉入加油卡賬戶等。

（五）往來科目成為隱藏收入和列支費用的避風港。個別事業單位為隱藏收入，將往來科目變成單位調節收入、支出的調節器。常見的情況有：①將收到的租金收入、門票收入等非稅收入通過會計核算隱藏在“往來”中供單位自由支配，用于發放獎金、補充日常支出等。②年末費用支出超過預算批復，以沖減事業支出的方式將超預算部分掛在“往來”核算，待時機成熟再通過多報預算等方式進行沖減。③按規定收回的應繳財政資金在“往來”掛賬，導致資金長期在事業單位賬上沉淀等。

（六）改變預算批復用途或者將財政專項資金隨意調整。常見的情況有：①財政專項經費列支三公經費、會議費、辦公費等。②將預算撥款在不同預算科目之間相互調劑使用。

上述問題（但不限于）的產生與事業單位內部控制失效密不可分，將內部控制制度與預算管理相融合，是事業單位防范風險一把利劍，事業單位應行動起來，積極探索內部控制制度與預算管理相融合的模式。

二、內部控制制度與預算管理融合模式的探析

為實現《行政事業單位內部控制規范》（試行）制訂的五大目標，必須將預算管理與內控制度融合后統一納入全方位的管控之下，既可以提高預算工作效率，也便于管理層全方位的掌握預算管理的情況。融合模式具體設想如下：

（一）搭建以決策機構、管理工作機構、執行機構為主線的預算管理機構。在內控規范未出臺前，預算管理大多由財務部門完成，各業務部門很少參與其中，即使由業務部門上報預算計劃，也會出現上述一、1將上報主管部門的三年計劃與上報財政部門的本年預算混為一談，導致多報預算和管理層為完成預算執行率，將款項轉入供貨商賬戶的嚴重違規事項。為解決類似問題的產生，必須按財會[2012]21號的規定設置三個層面的預算管理機構，第一層面是預算管理決策機構由領導班子，部門負責人組成，第二層面日常預算管理職能由財務部門負責，第三層面預算的執行由各業務部門完成，三個不同層面預算管理機構的設置解決了預算由單一部門管理的現狀，徹底打破由財務部門為主導的傳統預算模式，讓各部門參與到預算管理中來，將預算編制、審批、執行監督、績效評價等崗位有機融合起來，讓各部門明確其在預算管理中的職責，起到相互監督、相互制約的預算管理系統。

（二）搭建以預算編制、批復管理為核心的管理平臺。在傳統的預算編制中，預算編制往往比較粗疏，與實際情況相差甚遠。新增項目基本無須專家進行科學論證和評審，由業務部門提出申請或者由領導直接確定，導致項目投資失敗的事項常有發生。為杜絕此類問題的產生，搭建平臺時首先應考慮事業單位的業務范圍，例：醫院、學校、體育.地質勘查、測繪等單位的業務范圍差別較大，需區別對待。其次搭建平臺應包括：新增項目的論證和評審細則、涉及的預算編制政策、預算編制的具體方案、預算指標分解到業務部門的明細指引、預算審批下達時需業務部門進一步確認的程序安排等。通過平臺的搭建，有利于改善內控意識淡薄，將紙上談兵的內部控制制度變為付諸行為的依據。

（三）搭建預算執行管理平臺。政府審計發現的上述一、3至6的問題，如何進行整改落實，成為事業單位必須面對的問題。要杜絕此類事項的發生，事業單位必須將收入、支出與內控制度融合后納入預算執行管理平臺，根據監控系統反饋及時上繳收入、加強以撥代支現象的監督力度、必須完善履行預算支出審批手續，對收入、支出實施動態管理、定期召開預算執行分析會議，對預算執行中存在問題從事后審計變為事前監督。

（四）搭建決算和預算績效管理平臺。通過搭建決算和預算績效平臺的方式，將內部控制制度與決算和預算績效管理融合起來，該平臺搭建時至少應包括：建立決算數據收集、分析系統并將結果反饋各業務部門、將績效管理制度與決算制度融合后在平臺中統一管理、預算績效目標要經過合理論證、預算績效要及時反饋、作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據。

雖然不同的預算管理體系之間會存在一定的差異和矛盾，在不同體系的融合過程中會出現一些問題，但只有通過不斷的磨合、不斷修改、不斷創新才能突破原有的傳統預算管理模式，進一步增強事業單位風險防范意識，達到防止舞弊、減少風險的目的。

三、融合模式中可能面臨的困難

內部控制制度與預算管理融合模式的構建，有可能會遇到來自各個方面困難，具體如下：

（一）單位預算管理水平參差不齊，存在內部控制制度不健全或制度過時等問題，加之參與人員不了解國家相關政策和內部控制制度的內容，不了解本單位預算管理擬實現的目標和擬采取的措施、不了解參與人員在內部控制管理中的職責等，由于認識不足和能力的限制導致平臺的搭建無從下手。

（二）在預算管理融合模式的構建初期，有可能會出現各部門之間的銜接不暢、搭建平臺時間較長、搭建難度偏高、人員素質等問題，導致預算管理平臺無法在短期內順利建立，即使建成也達不到預期的效果，所以，解決構建初期存在的問題需要參與人員有足夠的信心和一定的業務能力。

（三）預算管理融合模式運行過程中，有可能會出現預算管理與內部控制制度融合不到位，偏離實際的現象，需要經過修改、運行、再修改、再運行的長期的工作。

（四）預算管理融合模式對整改審計發現的問題起到遏制作用，但也會影響到小團體的利益，在制訂或執行過程中，難免會出現抵觸情緒，影響到有效運行。

參考文獻：

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（作者單位：西北師范大學）