歐美發達國家職業安全管理的做法及啟示

冉斌++胡盼

摘 要：我國職業安全事故時有發生，職業安全現狀依然嚴峻，職業安全問題已經成為社會關注的焦點。本文介紹了歐美發達國家在職業安全管理方面的做法，并且討論了如何借鑒他們的成功經驗，為進一步完善和改進我國職業安全管理提出具體建議。

關鍵詞：歐美發達國家 職業安全 啟示

隨著我國經濟和社會的飛速發展，人們對職業安全要求也越來越高，我國已經逐步建立起職業安全與衛生管理體系，大幅度降低了我國工傷事故、職業危害和職業病的發生率，在保障勞動者身體健康以及生命安全方面做出了積極貢獻，并有效維護了勞動者的權益。但是，我國職業安全管理仍然存在不足之處。作為世界上最早進行職業安全管理的發達國家，美國、德國以及英國等國家在職業安全管理方面已積累了許多成功經驗，值得我國加以借鑒和學習。

一、美國、德國、英國職業安全管理的做法

作為世界上發達的工業國家，美國、德國、英國的職業安全管理起步都很早。1970年美國頒布《職業安全與衛生法》，成為最早建立職業安全法律的國家之一。1884年德國頒布《企業事故保險法》，是世界上第一個實施工傷保險的國家。為了保障工人們的身體健康和生命安全，英國在1974年頒布了《職業安全衛生法1974》，該部法律成為英國開展職業安全活動的基礎。經過多年的努力，美、德、英三國在職業安全管理方面取得的成效十分顯著。

（一）建立完善的職業安全管理法律體系

1970年美國頒布《職業安全與衛生法》，這部法案為美國職業安全管理奠定了堅實的基礎。1977年美國國會通過并頒布《礦山安全衛生法》，這部法律成為美國煤礦安全生產的法律基礎。《職業安全與衛生法》幫助和鼓勵各州依據本法制定相應的職業安全標準，各州可以獨立行使對本州職業安全監察權利，但所制定的標準必須高于聯邦職業安全與衛生管理局的標準，而沒有制定新標準的州可以繼續采用聯邦標準。統計數據顯示，美國1971年到2000年工作場所死亡率減少50%，職業傷害和職業病的發病率也降低了近40%。美國《職業安全與衛生法》的提出，對美國以及世界上其他國家的職業安全與衛生管理產生了深遠影響。德國已經頒布實施的涉及職業安全的法律有很多，包括《職業安全法》《勞動保護法》《聯邦德國職業醫學法規》以及《工作場所規定》等，這些法律法規構成了德國職業安全管理法律體系。為了保障工人們的身體健康和生命安全，英國在1974年頒布了《職業安全衛生法1974》，該部法律成為英國開展職業安全衛生活動的基礎。為了提高工作場所的安全性，保障勞動者的生命安全，英國在2000年公布了“振興健康安全戰略”。

（二）設置職能明確的職業安全管理組織機構

為了貫徹和實施《職業安全與衛生法》，美國聯邦政府建立了三個獨立機構，包括職業安全與衛生管理局（OSHA）、美國職業安全與衛生研究所（NIOSH）和職業安全與衛生審查委員會（OSHRC）。OSHA隸屬于美國勞工部，是一個獨立的執法機構，由《職業安全與衛生法》授權其制定職業安全與衛生法規和標準并監督法規標準的執行程度。OSHA的業務包括行政管理、建筑管理、合作與國家計劃、培訓與教育、執行項目、評估與分析、信息技術、技術支持、標準和指導，這些業務分別由九個部門負責。NIOSH是衛生與人類服務部（HHSD）的內部機構，主要負責職業安全與衛生科學研究，輔助OSHA的工作。NIOSH研究范圍十分廣泛，包括流行病學、安全學、醫學、化學、工業衛生、心理學和統計學等。OSHRC也是獨立運作的政府機構，主要職責是監督和檢查OSHA的工作。德國的聯邦經濟勞動部是主管職業安全工作的部門，而該部下設的勞動保護局具體負責勞動保護工作并且具有獨立執法的權力。英國負責職業安全與衛生工作的政府機構包括衛生安全委員會（Health and Safety Commission ， HSC）和衛生安全執行局（Health and Safety Executive ， HSE）。衛生安全委員會主要負責制定職業安全衛生法律標準，同時還提供信息和咨詢服務。衛生安全執行局是衛生安全委員會的下屬機構，負責開展職業安全衛生執法活動。

（三）實施嚴厲的職業安全監管制度

在美國，當OSHA發現雇主沒能夠承擔起為雇員提供安全衛生的工作環境的責任時，OSHA將果斷地采取處罰行動。雇主如果對處罰存在異議，可以向OSHRC提起訴訟，OSHRC會對OSHA的決定是否符合相關法律法規的規定進行重審。OSHRC將根據重審結果對OSHA的決定進行確認、修改、撤銷，或者采取其它行動減輕處罰。德國在職業安全管理方面非常重視監察、指導以及服務工作。德國職業安全管理的特點是采用“雙元制”的管理模式，聯邦政府和同業公會共同對職業安全進行管理，政府的職責是制定職業安全衛生標準法規，依據法規對企業進行監管。在德國，工傷保險的法定經辦機構是同業公會，所有的企業必須向同業公會繳納保險費。同業公會是具有自主決定權和管理權的非營利社會性團體，依據相關法律法規開展職業安全衛生工作。企業安全主體責任已在英國得到落實，企業承擔生產經營過程中的一切責任。由于英國企業在正式投入運營之前必須進行風險評估，因此企業主的風險意識普遍較強。英國政府對職業安全違法行為處罰十分嚴厲，罰款金額很高，一些企業甚至沒有承擔高額罰款的能力，因此，企業十分重視職業安全工作。英國還利用信用體系促使企業提高其安全保障。

（四）擁有健全的工傷保險制度

德國擁有十分健全的工傷保險制度，早在1884年德國就頒布了《企業事故保險法》，是世界上第一個實施工傷保險的國家。在德國，同業公會負責辦理工傷保險，并且工傷保險具有強制性，雇主必須為雇員購買工傷保險，不然雇主將會承受高額罰款，情況嚴重者還會承擔法律責任。德國的工傷保險覆蓋面很廣，事故發生后，不管雇主有沒有為雇員參保，雇員均有權享有工傷保險待遇。美國工傷賠償制度擁有一套完整的法律法規體系，除了國家賠償法外，各州政府根據工傷保險政策自主權都制定自己的工傷賠償法，但是任何州的立法均不得與國家賠償法相抵觸。美國同時存在工傷社會保險和雇主責任保險。為了確保雇主遵守工傷賠償法的規定，美國要求所有雇主必須選擇一種保險方式，包括從私營商業保險公司處購買、從州保險基金或私營保險公司處購買、向壟斷的州保險基金購買、自保等。

二、發達國家職業安全管理對我國的啟示

近幾年，我國職業事故、職業危害及職業病的發生率雖然有所下降，但卻依然遠遠超過發達國家，排在世界前列，特別是作為勞動市場的弱勢群體——農民工，面臨嚴重的職業安全威脅，農民工職業安全現狀不容樂觀。這些問題所導致的巨大的經濟損失給國家和社會造成重大負擔。我國職業安全管理存在法律法規體系不完善，管理機構設置混亂，監督管理不到位，工傷保險制度不成熟等問題。本文通過分析我國職業安全管理現狀，借鑒上述發達國家的成功經驗，為完善我國職業安全管理提出如下建議：

（一）完善職業安全法律法規體系

我國職業安全法律體系主要包括：2001年通過的《中華人民共和國職業病防治法》、2002年通過的《中華人民共和國安全生產法》以及一系列職業安全法規和標準等。這些法律法規和標準為我國職業安全建設奠定了堅實的基礎，對保障勞動者健康，預防職業疾病，避免職業危害具有重要意義。隨著我國經濟和工業化的飛速發展，我國對職業安全法律也不斷進行修改，在2011年和2014年先后對《中華人民共和國職業病防治法》《中華人民共和國安全生產法》進行了修改。盡管我國職業安全法律體系較為完善，但是至今沒有出臺專門的職業安全與衛生法。

參考歐美發達國家經驗，我國應該進一步完善職業安全法律體系，包括：制定一部適合我國國情的《職業安全與衛生法》，將職業安全與職業衛生工作相結合；召集各方面的人才制定各個職業領域的職業安全標準，這對各行業的職業安全管理工作具有指導意義；對職業傷害預防和職業康復工作做出規定，預防職業傷害不僅能更好保障勞動者健康還會降低企業的運營成本，職業康復工作則更多的是體現人道關懷，讓勞動者在危害發生后能更快地重回勞動崗位，恢復以前的生活。

（二）構建獨立的職業安全組織機構

我國的職業安全管理工作主要由國家衛生和計劃生育委員會和國家安全生產監督管理總局負責，他們各自設立一些機構負責職業安全各方面的工作。總體表現為工作場所中的職業病危害預防工作由安全部門進行監管，職業病的診斷救治工作由衛生部門進行管理，勞動者的社會保障則由勞動部門提供。這種部門設置模式很容易造成部門職能交叉重疊，部門間缺乏獨立性，出現問題推諉責任等現象，不利于我國職業安全管理工作的進一步發展。

借鑒歐美國家的成功經驗，我國對于職業安全管理工作中的不同方面應建立獨立的管理機構，明確規定各部門的權利和職責，避免出現職能交叉、權責不明等問題。除了分工明確，各部門之間還應加強溝通合作，對于工作場所出現的職業安全問題各部門應密切配合，認真履行各自職責，承擔相應的監督管理責任。

（三）提高職業安全監管水平

目前我國職業安全工作還存在執法不嚴和監管不力的問題。我國檢查人員的數量不到2萬人，這個數目遠遠低于我國職業安全工作的需求，導致某些地區的職業安全監察工作無法有效開展，制約了我國職業安全管理的進一步發展。職業安全檢查人員的素質往往決定監察執法的力度，不同于美國等國家職業安全檢查員需要通過嚴格的考核與培訓制度，我國檢查員的任職條件比較低，導致檢查人員素質不高，職業安全執法檢查效率低。此外，我國對職業安全違法行為處罰不嚴的問題也十分突出，對雇主的違法懲處多以追究民事責任為主，并且罰款金額也偏少，這樣無法引起企業的高度重視。

因此，我國應擴大職業安全檢查隊伍，提高檢查員的錄用標準、增加專業培訓工作，盡可能提高檢查員的專業素質和執法能力。我國還應做到違法必究、執法必嚴，對違法企業采取零容忍態度，不僅追究民事責任，對于情節嚴重的企業還要追究行政責任和刑事責任，增加企業違法成本，促使企業高度重視職業安全管理工作。

（四）完善我國工傷保險制度

我國至今尚未出臺專門的工傷保險法，涉及工傷保險的法律主要包括《工傷認定方法》《工傷保險條例》《職業病防治法》《安全生產法》等，這些法規的立法層次低，約束力也相對較弱，可操作性不強。

借鑒美國和德國健全的工傷保險制度，我國應加快工傷保險制度建設。制度的實施離不開強有力的法律約束，為了更好地開展工傷保險工作，我國應制定專門的工傷保險法，提高立法層次和法律效力。擴大工傷保險的覆蓋面，增加受保主體的職業類型，例如農民工、保姆等，讓各行各業的勞動者都能夠公平地享受社會福利。我國還應明確雇主責任，加快發展雇主責任保險，利用其具有靈活性的特點來協調和補充工傷保險；建立健全工傷預防、工傷補償和職業康復三位一體的工傷保險制度，注重工傷預防工作，提高工傷預防意識，避免工傷事故和職業危害的發生，保障勞動者生命安全健康，減少經濟損失，降低企業成本。

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（作者單位：吉林大學商學院）

責任編輯：代建明