農(nóng)村基層小微權(quán)力治理策略探究

向建

摘 要：十八大以來全國各地“拍蒼蠅、打老虎”深得民心，既要打老虎，又要拍蒼蠅，體現(xiàn)了黨中央強(qiáng)力反腐的決心，對小微權(quán)力腐敗也是高壓態(tài)勢。小微權(quán)力看似微不足道，但是也很容易滋生不正之風(fēng)和腐敗問題。因此，管住小微權(quán)力意義重大。黨中央多次出臺(tái)針對小微權(quán)力的監(jiān)管措施，取得了較大的成效。本文從小微權(quán)力的內(nèi)涵界定開始，進(jìn)而從農(nóng)村基層實(shí)際出發(fā)重點(diǎn)探討了管住小微權(quán)力的重大意義，以及治理農(nóng)村基層小微權(quán)力的難點(diǎn)，最后針對農(nóng)村基層小微權(quán)力提出了有效的治理策略。以期為農(nóng)村基層小微權(quán)力的良序運(yùn)行提供參考。

關(guān)鍵詞：小微權(quán)力；管??；農(nóng)村基層；對策建議

一、農(nóng)村基層小微權(quán)力治理的內(nèi)涵

所謂小微權(quán)力從字面意義上來理解就是較小的權(quán)力，具體指比較小、比較細(xì)微的靠近人民群眾身邊的一些權(quán)力。農(nóng)村基層小微權(quán)力治理主要是指通過各種體制機(jī)制的建立開展針對存在于農(nóng)村地區(qū)的較細(xì)微的權(quán)力的監(jiān)督和管理。比如，村支書、村主任、文書、計(jì)生專干等掌握的權(quán)力。這些權(quán)力體現(xiàn)在方方面面，比如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村村居工程、農(nóng)村各項(xiàng)補(bǔ)助、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村房屋拆遷、農(nóng)村社會(huì)治安管理、農(nóng)村社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)或公益事業(yè)。而這些領(lǐng)域和基層群眾利益相關(guān)、聯(lián)系密切，管住涉及這些領(lǐng)域的小微權(quán)力關(guān)系到人民群眾的直接利益和對于黨和政府良好評價(jià)的形成。

二、農(nóng)村基層小微權(quán)力的治理意義

（一）可以有效遏制不正之風(fēng)和腐敗問題

農(nóng)村基層由于涉及范圍廣、人員多、事情雜使得管住農(nóng)村基層小微權(quán)力難度較大。這些小微權(quán)力涉及到農(nóng)村基層的方方面面，大到征地拆遷，小到低保辦理都有它的影子。小微權(quán)力雖然較小，但是相對于農(nóng)村基層而言已經(jīng)足夠大了，這也成為了部分村干部恣意妄為的資本。當(dāng)前，農(nóng)村基層還存在一些不正之風(fēng)，比如收紅包、接受吃請、關(guān)照親友、大操大辦等不正之風(fēng)，甚至還存在腐敗問題，比如，收受賄賂、侵吞集體財(cái)產(chǎn)、私分各級財(cái)政補(bǔ)助等。因此，管住小微權(quán)力可以有效遏制農(nóng)村基層普遍存在的不正之風(fēng)和腐敗問題。

（二）可以規(guī)范和有效監(jiān)督農(nóng)村基層權(quán)力的運(yùn)行

小微權(quán)力也是權(quán)力，理所應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)的約束與制約。西方國家有一句諺語“缺乏監(jiān)督的權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。因此，再小的權(quán)力不受到規(guī)范和約束都有腐敗的可能。通過建章立制來規(guī)范小微權(quán)力的運(yùn)行，利用制度來約束小微權(quán)力。加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督，包括村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織、基層紀(jì)委、村委會(huì)都加強(qiáng)了對其的監(jiān)督，尤其是部分農(nóng)村開展了村干部離任審計(jì)，督促其約束自己。因此，管住小微權(quán)力可以規(guī)范和有效監(jiān)督農(nóng)村基層權(quán)力的運(yùn)行。

（三）可以提高村民的獲得感和生活的滿意度

小微權(quán)力雖然不大，但是它帶來的影響不亞于較大的權(quán)力，因?yàn)樗苯佑绊懥宿r(nóng)村基層老百姓。就在老百姓的身邊這對于群眾的獲得感和生活滿意度的影響就很直接，也直接影響了老百姓對于黨和政府的評價(jià)。比如，村干部有不正之風(fēng)或者腐敗行為，或許就會(huì)讓部分村民得利，但肯定也讓部分村民的利益受到了不良影響。這樣的不良影響往小了說會(huì)產(chǎn)生沖突矛盾，往大了說會(huì)影響整體社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。因此，管住小微權(quán)力可以提高村民的獲得感和生活的滿意度。

三、農(nóng)村基層小微權(quán)力的治理難點(diǎn)

（一）農(nóng)村基層小微權(quán)力的制度體系尚待完善

農(nóng)村基層小微權(quán)力有效治理面臨的第一個(gè)難點(diǎn)是制度體系的相對滯后。第一，農(nóng)村基層小微權(quán)力的治理制度存矛盾。中國傳統(tǒng)社會(huì)一直是“皇權(quán)不下縣”，縣以下基本實(shí)現(xiàn)自治，進(jìn)而產(chǎn)生了皇治和民治的矛盾。這一傳統(tǒng)雖然已經(jīng)不復(fù)存在，但是其影響力依然存在，出現(xiàn)了現(xiàn)代國家權(quán)利與基層自治之間的權(quán)利關(guān)系的失范。尤其是目前我國農(nóng)村實(shí)行基層群眾自治，而村干部的雙重身份導(dǎo)致其處于監(jiān)管盲區(qū)。第二，農(nóng)村基層小微權(quán)力的法治治理體系尚待健全。農(nóng)村基層法治普遍缺位，尤其是農(nóng)村法治體系的不健全。同時(shí)，農(nóng)村基層由于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜、利益糾葛，使得農(nóng)村執(zhí)法難度很大。第三，農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不完善。小微權(quán)力過分集中于基層領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)又缺乏有效的監(jiān)督，使得發(fā)生腐敗的概率更高。

（二）農(nóng)村基層小微權(quán)力的有序運(yùn)行尚待規(guī)范

農(nóng)村基層小微權(quán)力有效治理面臨的第二個(gè)難點(diǎn)是農(nóng)村基層小微權(quán)力的有序運(yùn)行尚待規(guī)范。第一，農(nóng)村基層小微權(quán)力的決策需更民主。目前農(nóng)村基層存在的決策民主化程度不夠的問題。表現(xiàn)在群眾無法有效地積極地參與農(nóng)村基層集體事項(xiàng)的討論，無法有效行駛民主參與、民主管理和決策的權(quán)利。第二，農(nóng)村基層小微權(quán)力運(yùn)行尚待透明。農(nóng)村基層公開取得了一定的成效，但是仍然存在很多的不足。比如公開的有選擇性、滯后性和群眾監(jiān)督的不足。第三，農(nóng)村基層小微權(quán)力的行使需更規(guī)范。農(nóng)村基層小微權(quán)力需要更多的監(jiān)督和制約。尤其是很多農(nóng)村基層并沒有建立該地的農(nóng)村小微權(quán)力的具體清單目錄和流程圖，使得權(quán)利的行使較為任性。

（三）農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人素質(zhì)尚待提高

農(nóng)村基層小微權(quán)力有效治理面臨的第三個(gè)難點(diǎn)是基層領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人素質(zhì)的不足。第一，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部追求經(jīng)濟(jì)利益。村干部也是理性經(jīng)濟(jì)人，部分干部在工作中追求個(gè)人利益最大化，進(jìn)而導(dǎo)致迷失自我，放松自我要求，最終走向腐敗。第二，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部對黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的不重視。部分村干部對于反腐工作主觀上懈怠，不積極不主動(dòng)，被動(dòng)接受。第三，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部存在僥幸心理。農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管體制機(jī)制的不完善也留下了諸多漏洞，這些不足使得農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部存在一定的僥幸心理。進(jìn)而鋌而走險(xiǎn)，以身試法。

四、農(nóng)村基層小微權(quán)力的治理策略

（一）加強(qiáng)對農(nóng)村基層小微權(quán)力的制度約束

第一，制定農(nóng)村小微權(quán)力清單。應(yīng)該說這是用制度約束農(nóng)村基層小微權(quán)力的第一步，將村居工作按照重要程度進(jìn)行分類，確定內(nèi)容、程序、辦理時(shí)限等，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，避免恣意妄為，扎緊制度約束的鐵籠。第二，制定專門的監(jiān)督制度。針對農(nóng)村基層實(shí)際，結(jié)合國家相關(guān)政策，制定專門針對小微權(quán)力的具體的監(jiān)管制度。比如可以明確權(quán)力運(yùn)行的基本程序，尤其是涉及到農(nóng)村基層的重大事項(xiàng)，必須要進(jìn)行事前事中事后的具體監(jiān)管，對于出現(xiàn)的問題要予以提醒并妥善處理，對上請示、對內(nèi)集體研究和討論，形成透明的運(yùn)行機(jī)制。還可以規(guī)定一些禁區(qū)，比如村干部不得單獨(dú)負(fù)責(zé)征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、工程建設(shè)、財(cái)政補(bǔ)助發(fā)放等工作，需要由村民代表按程序辦理；還可以規(guī)定村干部及其親屬不得參與村集體項(xiàng)目承包、租賃等。第三，開展針對村干部的績效考核。每年甚至每一季度都要開展對村干部的績效考核，針對村干部的工作實(shí)績開展具體的評價(jià)考核，尤其是針對村干部在工作作風(fēng)和廉潔方面進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，對于表現(xiàn)優(yōu)異的要予以褒獎(jiǎng)，對于出現(xiàn)問題的要予以嚴(yán)肅批評處理，對違法犯罪的要嚴(yán)懲不貸，起到良好的示范效應(yīng)。第四，推動(dòng)村務(wù)公開制度化和常態(tài)化。陽光是最好的防腐劑，對于村務(wù)可以進(jìn)行常態(tài)化公開或?qū)ｎ}公開，讓村務(wù)接受村民的普遍監(jiān)督。endprint

（二）加強(qiáng)體制內(nèi)機(jī)關(guān)對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管

第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管。雖然我國農(nóng)村處于自治狀態(tài)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響力是巨大的，對于村干部的影響力也不小，而且還有很多村居干部來自于基層政府。因此，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管是最直接也是最有效的監(jiān)管方式。第二，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對于農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是專門負(fù)責(zé)開展監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)，也是最有力最權(quán)威的監(jiān)督方式。加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督可以通過定期或者不定期的巡查、督察等來實(shí)現(xiàn)，也可以接受群眾的舉報(bào)等發(fā)現(xiàn)農(nóng)村存在的不正之風(fēng)和腐敗問題。第三，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管。司法機(jī)關(guān)需要獨(dú)立司法，針對存在的腐敗案件進(jìn)行司法監(jiān)督，也可以有效震懾農(nóng)村基層存在的問題。第四，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)對于農(nóng)村基層的審計(jì)力度。可以引入村干部入職和任職以及離職前的審計(jì)制度，審計(jì)機(jī)關(guān)可以開展針對村干部的審計(jì)。通過這些方式來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管。

（三）加強(qiáng)社會(huì)多種力量對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)管

第一，加強(qiáng)村民代表大會(huì)對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。對農(nóng)村基層小微權(quán)力感受最深的應(yīng)該是當(dāng)?shù)卮迕瘛Ｒ虼?，村民們的積極性是最高的，而且隨著村民的民主意識(shí)和綜合素質(zhì)的提高，可以通過村民代表大會(huì)加強(qiáng)對村委會(huì)及其主要干部的監(jiān)督。第二，社會(huì)組織參與對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。社會(huì)組織也可能受到農(nóng)村基層小微權(quán)力的影響，尤其是處于當(dāng)?shù)氐母鞣N企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體。比如，企業(yè)可以監(jiān)督村官的不作為或者主動(dòng)索賄等行為。第三，社會(huì)公眾可以參與對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。社會(huì)公眾看似遠(yuǎn)離農(nóng)村基層，但是在信息時(shí)代，信息傳播較為便捷，農(nóng)村基層很多不正之風(fēng)和腐敗問題往往不脛而走。社會(huì)公眾則不能冷眼旁觀，需要參與其中，加強(qiáng)對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。第四，新聞媒體需要加強(qiáng)對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督。新聞媒體在今天這個(gè)時(shí)代的作用毋庸置疑，怎樣合理利用其影響力加強(qiáng)對農(nóng)村基層小微權(quán)力的監(jiān)督顯得尤為重要。讓農(nóng)村基礎(chǔ)發(fā)生的問題能夠得到曝光、得到輿論關(guān)注，可以很好地起到監(jiān)督的作用。

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