江蘇省新型城鎮化發展路徑研究

季姣姣+潘珺璇

[提要] 新型城鎮化是中國在現今城市化發展情況下提出的新興概念，在本質上與傳統道路有著區別。新型城鎮化是江蘇實現現代化建設的必然選擇，但在實際過程中仍然存在很多不可忽視的問題，為此江蘇提倡對戶籍制度及對節約資源的重視，以推進新型城鎮化進程。

關鍵詞：江蘇；新型城鎮化；戶籍制度

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年9月21日

江蘇省是位于我國東部的沿海省份，省會為南京，地處中國大陸東部沿海地區中部，長江、淮河下游，東瀕黃海，北接山東，西連安徽，東南與上海、浙江接壤，是長江三角洲地區的重要組成部分，江蘇省際陸地邊界線3，383公里，面積10.72萬平方公里，占中國的1.12%。江蘇地形以平原為主，平原面積達7萬多平方公里，占江蘇面積的70%以上，比例居中國各省首位。2016年，江蘇常住人口達7，998.6萬人，居中國第5位。江蘇13市GDP全部進入中國前100名，人均GDP達95，394元人民幣，高居中國各省首位，自然資源豐富。作為國家重點省市，江蘇省新型城鎮化建設有利于推動自身與國家經濟的雙重發展，對中國新型城鎮化發展之路具有典型的參考價值。

城鎮化也叫城市化，是指隨著一個國家或地區社會生產力的飛速發展，科學技術得以進步產業結構也逐漸得到調整，逐漸地把以農業為主的傳統鄉村型社會轉向以工業（第二產業）和服務業（第三產業）等非農產業為主的現代城市型社會發展的過程。歐美發達國家在早期社會發展中已經逐步完善了這種發展模式，我國也在逐步推進中，但是隨之而來的問題也是日益增多，大量的矛盾和深層次的問題浮現使得“新型城鎮化”的主題被提上日程，在城鎮化發展戰略中不容忽視，成為新的路徑選擇。

一、新型城鎮化是江蘇實現現代化建設的必然選擇

（一）新型城鎮化的內涵。城鎮化是人類經濟建設發展中無法忽視的進程，《大英百科全書》中提到，所謂城鎮化，即是指人口向城鎮集中的過程。這個過程表現為兩個方面，一方面是城鎮數目的增多，另一方面是城市人口規模不斷擴大，這種性質帶有綜合性的色彩，決定了在此基礎上產生的新型城鎮化不能只用單一的角度來闡述。

什么是新型的城鎮化？概括來說，新型城鎮化是一種遵循人類社會經濟發展的新型發展模式，而從細化的方面來講，新型城鎮化涵蓋的內容又是多種多樣，時期的不同、地區的不同造成的集中影響使它又有了不同的表現形式。傳統意義上的新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，中心方向是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，互促共進的多元發展城鎮化。從目前的條件來講，結合現有的城鎮化發展狀態以及人民對未來的規劃展望，新型城鎮化又添加了新的含義，主要體現在：新思路、新主線、新舉措，中心思想可簡單概括為“人的城鎮化”。其本質上是以“人”為核心的，涉及經濟、社會、生活等多個領域展開的全面革新與轉型，拋棄原本單方面追求人口總量、土地覆蓋等片面效益指標而忽視的人類本身在新型城鎮化建設中的轉變。

（二）新型城鎮化相關理論。新型城鎮化中“人的城鎮化”在早期相關研究理論中已有所體現：早在19世紀末期，美國由原先的發展模式逐步邁入工業化，與此同時城市化和資本主義化也逐步推進，原本經濟虛浮、政治腐敗的“鍍金時代”開始轉向進步運動，進步派認為人們有能力通過持續的人類行動改善自己的環境，這算是早期較為明顯的開始發現并提倡人的作用，著重抬高人的地位，不再單純追求經濟增長、城市興建的表象。霍華德的“田園城市”是這一時期具有歷史代表性的思想，城市生態理念逐步走入人們的視野。拋棄早期完全追求利益忽視環境人文發展的做法，重新尋找適合的城鎮化路線。

新型城市化中“新主線”中提到，新型城鎮化的主線是農民市民化，首先應考慮：“化人”，而不是“化城”，這與進步派的觀點有著一種略微的相似，“新思路”將以人為本放在首位。這與以往只是追求城市最大化的發展方針有很大不同，雖然在“化人”過程中也需要“造城”，需要城市建設區域規模的擴大合成基礎設施的擴容，但相關規模仍然是由“人的城鎮化”來決定。

1933年，國際現代建筑協會（CIMA）通過《城市規劃大綱》，也就是后來由勒·柯布西耶完善而成的《雅典憲章》，憲章所闡述的以人為中心的理念，實際上構成了城市化認識的一個標志性進步。著名環境思想家萊斯特·R·布朗特將城鎮化和經濟發展分為A、B兩種模式：A是傳統的經濟發展模式，忽視環境資源的延續文明，將會導致世界經濟的衰退和最終崩潰。B是新經濟模式，也是反增長計劃，致力于城市可持續發展。

舊式的城鎮化更加偏向于A模式，所以導致的城市病與矛盾更加明顯，“新型城鎮化”對此做到了一定的改進：堅持信息化、工業化、城鎮化和農業現代化的“四化同步”；做好優化布局，推動“生態文明”建設，循環低碳發展，節約利用資源；在推進城鎮化這樣的現代化過程中，做好“文化傳承”的工作，發展有特色的歷史記憶和具有特點的美麗城鎮。

（三）新型城鎮化是江蘇實現現代化建設的必然選擇。鑒于我國的具體國情，發達國家適用的以化石燃料為基礎，犧牲環境為代價大力發展工業化推進城鎮化而后治理的方式并不適合，但也不能抑制能源使用從而阻礙生產發展，由此我國必須走具有中國特色的城鎮化道路，身處沿海重點經濟發展區域的江蘇更是如此，以科學發展觀為導向，建立以“人的城鎮化”為核心的城鄉統籌，以城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化就成為了江蘇省的新型城鎮化特色選擇路徑。

（四）新型城鎮化與舊式城鎮化相比性質與特點。新型城鎮化與舊式城鎮化存在較大的差異，作為舊式城鎮化更優化的產物，新型城鎮化與舊式城鎮化相比在性質與特點上存在較大差異。新型城鎮化雖然在概要的內容上基本相同，但兩者在性質上有著很大的區別。新型城鎮化的性質在于以人為本，或者說是以人為核心，推行可持續發展滿足了各方面的需求，協調了社會、環境、人的關系，將發展納入多元化范疇中，使得城鄉一體化更加的長久可行。而傳統的城鎮化的性質卻僅僅是土地的城鎮化，忽略人在城鎮化中的地位，過分片面的一種發展，這樣勢必會使得資源產生大量的浪費，不適于長久的發展。endprint

與舊式城鎮化相比新型城鎮化也具有了更鮮明的特征：

1、強調以人為本，農村人口城鎮化。新型城鎮化的內容和傳統的城鎮化有著顯著的不同，雖然內容都一樣，但強調的重點是不一樣的。新型城鎮化特別強調以人為本，解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵，歸根到底，城鎮化是人的城鎮化，新型城鎮化要做到以人為本、公平共享，傳統城鎮化則強調土地的城鎮化。

2、強調生態文明，發展環境生態化。從本質上說，新型城鎮化就是以科學發展觀為指導的城鎮化。具體而言，它更強調城鎮化過程與資源利用和生態環境相協調。推進新型城鎮化的目標就是以人為本，提高居民生活質量，滿足居民日益增長的對良好生態環境的需求，不斷改善人們生活的生態環境質量，最終實現人與自然的和諧發展。

3、強調優化布局，城鄉統籌。優化城鎮的布局和形態，是新型城鎮化的目標要求，構建新型城鎮化特色的發展體系，就是要加快主城區建設發展，推進城鄉要素交換和公共資源的配置，著重于區域特色突顯，推動生產要素和優勢資源的城鎮集中。

二、江蘇省新型城鎮化發展現狀分析

（一）江蘇新型城鎮化發展現狀。改革開放后，江蘇城鎮化一改曾經長期波動停滯的狀態，適應國家形勢發展，以市場化改革為方向，堅持把農村鄉鎮發展作為城鎮化發展的基礎，以鄉鎮的快速發展帶動小城鎮的快速發展。通過興辦鄉鎮企業和推進市場化，現今已經進入城鎮化的高級階段。早在20世紀80年代，農村城鎮化受鄉鎮企業的蓬勃發展所影響，獲得了突破性大發展階段。全省形成了“小城鎮，大發展”的城鎮化發展格局，并創造了著名的“蘇南模式”。21世紀初期，借助對外開放的動力，沿海城市興起了一股開發區建設的熱潮，開發區與城市發展相融合，推動城鎮化上了一個新的臺階。從1990年到2000年，全省小城鎮快速發展，建制鎮數量逐年上升，由582個增加到1，191個，直轄市從11個增加到13個，一批中小城市擴大發展為大中城市。2005年至今，江蘇城鎮化統籌城鄉發展，以大中城市為依托，以縣域經濟為陣地，走上以工促農、以城帶鄉的新型城鎮化之路，城鄉一體化發展態勢全國領先。

據統計，近30年來，江蘇城鎮人口增加數量已超過4，000萬人，相當于兩個臺灣的人口。截止到2015年底，江蘇常住人口達到7，976.3萬人，農村人口5，304.2萬人，用非農村人口比例來衡量的城鎮化率達到67.04%。自2000年以來，江蘇的城鎮化率就開始高于全國城鎮化率，目前江蘇城鎮化水平已經高出全國10個百分點。

（二）江蘇新型城鎮化發展存在的問題

1、人口城鎮化滯后于土地城鎮化。雖然改革開放30多年來江蘇城鎮化建設取得了顯著成就，但是長期以來各個地方都把城鎮化簡單地等同于城市建設，過分地注重城市建成區規模的擴張而忽視了城市人口規模的聚集。2000年以來，江蘇城鎮化發展速度明顯加快，城鎮規模明顯加大，城市建成區由2007年的1，894平方公里擴大到2013年的3，276平方公里，增加了1，382公里，年均增長197.4公里，增長了73.0%，年均增長10.4%；同期，江蘇城鎮人口由2007年的4，056.23萬人增加到2013年的5，090萬人，增加1，034萬人，增長25.5%，年均增長3.6%，城市建成區人口密度不升反降，由2007年每平方公里1，846人下降到2013年每平方公里1，553人，城鎮占用土地的速度遠遠快于吸納人口的速度。

2、偽城鎮化特征明顯。江蘇省共有2，600萬農村勞動力，到2015年底，已累計轉移農村勞動力1，857.2萬人，轉移比重達到70.55%。江蘇省有約7%的人口雖然統計在城鎮化率中，但并未取得城鎮居民的待遇，仍然是農民。農業人口大量轉移的同時，“兩棲”農民大量存在，轉移勞動力中并未充分徹底轉移的還有相當比重。當前阻止農民進城轉戶的因素很多，但根本上還是“蛋糕”的分配問題，進城務農的農村人口在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，養老、醫療、住房、教育等等都要跟上，相應配套基礎設施建設壓力加大。如何將這些農村人口市民化，使其享受市民待遇成為政府所要面臨的最重要的問題。

3、城鎮資源環境壓力巨大。江蘇人口城鎮化規模在短短數十年內的高速發展對資源環境造成了巨大的壓力。隨著城鎮規模的快速增長，城鎮資源的需求也隨之增加。而江蘇人多地少、資源匱乏、水資源供需矛盾突出，水資源的占有水平低于全國，蘇南地區人均占有量是1/4.23，不及周邊的浙江、安徽等長江以南省市。礦產資源種類多但儲量少，資源開發強度高，供求缺口日益加大。煤炭、石油、天然氣、鐵等礦產儲備量在全國份額較低。同時，城市承載力有限也是事實上的瓶頸。江蘇人口密度大，蘇南一些中心城市人口密度已經達到資源和環境承載的上限，江蘇城鎮發展面臨的資源和環境的壓力極大。

4、自然歷史文化遺產保護不力，城鄉建設缺乏特色。隨著城鎮化進程加速，大量農村勞動力進城務工，造成村莊人口構成趨向老齡化，村落喪失了生機和活力，歷史文化傳統延續出現斷檔，歷史文化遺產的開發經營需要政府或企業的政策和資金支持，而政府與企業主導的開發往往把經濟利益放在第一位，隨意改變或破壞文化遺產原有的環境氛圍，嚴重侵蝕了歷史文化遺產的原真性和文化魅力。

三、江蘇省新型城鎮化發展建議

（一）推進戶籍制度變革。在提高城鎮化質量的道路上不能盲目追求統計數據上的城鎮化率，而是應該著重于落實人口的城鎮化。推動戶籍制度改革，逐步放寬大中城市的落戶限制，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化，合理確定大城市落戶條件，做好農民工在城鎮安居樂業的工作，以常住人口為出發點，關注進城農民工人的訴求，重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人員落戶問題，為外來的農民工人提供住房或者低價的購房機會，樹立包容的城市發展理念，有序地推進農業轉移人口市民化的進程。endprint

（二）倡導低碳生活方式，改善人居環境。推進新型城鎮化的目的，就是建設資源節約型和環境友好型社會。新型城鎮應該注意以人為本，營造生態、高效、和諧的生活環境。進一步統籌推進城鄉環境保護工作，結合城鎮建設的總體需要，全面加強城鎮的環保基礎設施建設，不斷提高城鎮居民的環境保護意識，鼓勵居民充分利用太陽能等清潔能源，減少過度碳排放行為，促進城鎮與生態環境和諧發展。

（三）強調集約利用土地，合理確定人口規模和用地規模。城鎮建設總體規劃與土地利用總體規劃應該協調一致，明確城鎮的發展重點，合理布局，嚴格控制城鄉建設用地規模，以達到節約并合理用地提高城市土地利用率的目的。要在推進城鎮化進程中，強化對城鎮建設用地總規模的控制，加大閑置土地、低效利用土地的清理力度，合理引導城鎮建設集中布局，集約用地，統籌城市各功能區用地，引導鄉鎮企業逐步向工業園區集中，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，提高土地利用經濟、社會、生態綜合效益。

四、結語

本文的結論為：（1）新型城鎮化與傳統城鎮化有著本質上的區別，屬于中國特色的城鎮化發展道路；（2）新型城鎮化道路是江蘇城市化發展的必經之路，但在推進過程中仍然存在許多問題；（3）江蘇省新型城鎮化發展道路的推進策略著重于以資源節約和戶籍制度的轉變。

江蘇省最大的內需發展在于本省城鎮化的發展，這也是江蘇經濟發展的最大潛力，城鎮化發展中對第二、第三產業的要求較高但并不是意味著可以忽視第一產業的發展，作為基礎產業的農業在新型城鎮化中占有重要地位，在推進新型城鎮化的過程中，“三農問題”是基本的立足點，犧牲農業的做法并不可取。由此可以看出，城鄉公共體系建設是城鎮化建設的重點，無論是農民工還是普通農民的社會保障都是不容忽視的問題，否則新型城鎮化的建設將無法順利進行。

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