論土地承包經營權流轉對鄉村治理的影響

謝向陽

【摘 要】農村土地承包經營權流轉在推動農村經濟發展的同時，也改變了鄉村治理的政治生態。其對鄉村治理主體的影響有三個方面：一是推動政府治理向法治轉型，依法行政成為常態；二是推動村級治理向民主轉型，協商共治逐漸形成；三是提高了農民政治參與的積極性。其對鄉村治理轉型的影響有兩個方面：一是推動農村基層治理由傳統向現代轉型；二是提升了農村司法的公信力，法治化治理權威逐步樹立。

【關鍵詞】土地承包經營權；流轉；鄉村治理；轉型

土地承包經營權屬用益物權，是農村土地承包人對其依法承包的集體土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利。改革開放之初，在農村實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，極大地調動了億萬農民積極性。隨著農村土地制度改革不斷深化，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置，成為繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。黨的十九大指出，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。“三權”分置對于加速土地承包經營權流轉，推進新型城鎮化都有重要意義。本文試從鄉村治理的視角探討土地承包經營權流轉對鄉村治理主體和治理機制的影響。

一、土地承包經營權流轉對鄉村治理主體的影響

從農村經濟社會發展視角考察，土地承包經營權流轉實現了農業增效、農民增收，解放了農村生產力，解除了土地對農民的束縛，加速了剩余勞動力轉移，卻也加劇了農村的“空殼化”，抽空了農村法治發展的人力資源，同時，還使部分農村基層隱性矛盾開始顯化，對鄉村治理提出了新挑戰。但是，從歷史的維度考察，土地由分散到集中，是實現農業規模化生產、農村向城鎮轉型的必由之路，其不僅改變了農村治理環境，也培育了新型農村治理主體。

（一）土地承包經營權流轉推動政府治理向法治轉型

依法行政是指行政機關根據法律法規的規定取得、行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。在筆者的走訪中，幾乎所有鄉鎮干部都認為當前基層依法行政面臨的最大難題是鄉鎮政府和各站所承擔了太多的責任與義務，而法律授權明顯不足，職權與職責不對稱，不可能真正實現完整意義上的依“法”行政，很多行為都只能依上級的決定或命令而為，甚至有些決定根本就沒有法律依據。在我國龐大的法律法規體系中，鄉鎮政府權力的合法性來源主要源于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條之規定，其兜底條款規定鄉鎮人民政府應“辦理上級人民政府交辦的其他事項”，這正是多年以來人們形容的“下面一根針，上面千根線”的法理基礎，也是鄉鎮依法行政最難克服的障礙。

在農村土地流轉初期，為遏止土地拋荒，縣級政府或農村部門往往對鄉鎮下達流轉指標，鄉鎮政府則以行政指令的方式將指標分解到各村，要求村委會推進流轉，當一度有效的行政指令觸及農民安身立命的土地時，村組干部站到了風口浪尖，農村各種矛盾被激化，鄉鎮不得不反思自身行為的合法性，重新調整思路，走合法流轉的途徑。不僅如此，村民自治組織也開始反思自己與鄉鎮政府的關系，思索如何配合鄉鎮工作，如何協調農民與政府的矛盾。

（二）土地承包經營權流轉推動村級治理向民主轉型

傳統中國農村，以血緣為紐帶的宗族、以農業為基礎的業緣和以熟人為基礎的地緣派系普遍存在，農民聯家為族、聯族為宗、聯宗為村，以農業生產為主要謀生手段，職業結構相對簡單，同質性較強。村落社會畫地為牢，極少與外界發生物質、文化、信息交流，默默無聞地進行著自我循環、自我持續和低度發展。在某種程度上說，今天的農村，仍然是熟人社會，遠近親疏關系左右著農民的行為選擇，鄉村社會秩序主要依靠倫理道德、傳統習俗、宗法族規等得以維系，情感因素沖淡了理性判斷，親情、友情代替了法律規則，極少涉足現代民主法治。

“人民公社”時期的準軍事化管理中，國家政權直接深入農村最基層，農民的意志、訴求和個性遭到嚴重壓抑，公社干部、大隊干部習慣于在自己的“領地”內我行我素和命令他人，甚至生產隊長的權力都不可小覷，普通農民也習慣于服從干部意志，聽從干部指令。直到鄉鎮村治格局形成三十多年后的今天，不少農村干部仍然按照人民公社體制下的行政命令方式管理農村，“村官”的家長制作風仍然明顯，“一言堂”被視作村干部權威的體現，不少農民也仍然默認其工作方式。

由于國家法律和政策對農村土地承包經營權流轉設置了較多的條件，村委會不得不先行征求承包人意見，由此，農民有機會坐到會議室與村組干部平等協商，村組干部也不得不放下“架子”耐心地做群眾工作，加強與村民的溝通和交流，以村域發展和共同致富之大義，說服農民流轉土地。一旦村組干部啟用家長制權威，搞“一言堂”，不征得承包人同意擅自做主流轉土地，當承租人進入村域后，很可能由于村民的阻擾而無法耕種土地，作為流轉中介人的村組干部或集體將可能承擔違約責任。在一次次與村民的協商中，村組干部的家長制作風一點點消散，村民的民主觀念一點點積累，加上逐漸規范化的村級民主選舉，逐步落實的村民議事權，日益嚴格的村務監督制度，村組干部的民主觀念慢慢形成，家長制作風漸漸消退。

（三）土地承包經營權流轉提高農民政治參與的積極性

土地承包經營權流轉培育了農民的主體意識。義務本位的傳統文化與多年延續的“皇糧國稅”使農民一味地被動服從，缺少主動要求與積極作為。土地信托流轉強調兩大前提：在權利屬性上，強調土地所有權屬集體、承包經營權屬農民；在流轉過程中，強調以農民自愿為前提的依法流轉。如果說當年的家庭聯產承包責任制第一次讓農民有了土地主人感受的話，今天的土地流轉則再次讓農民重溫了農村主體的權利。中央反復重申，土地流轉必須自愿。在農民樸素的觀念中，承包地就是集體分發給村民的，屬于自己所有，誰都不能剝奪，是“命根子”。在流轉實踐中，無論是鄉鎮、行政村、村民小組發起的整體流轉，還是農民相互之間的互換都必須征得承包人的同意。當然，有很多農民仍然有隨大流的思想，當聽說某片土地可能整體流轉時，即使想自己耕種，可能也會放棄。但是，在另外一種人看來，他們應該強調自己的權利和“主見”，一旦認為流轉不劃算，他們就可能充當“釘子戶”的角色，最終的結果可能是由于一個或幾個人的不同意，成片流轉被迫流產，或者流轉人不得已私下給他們更多的“實惠”?！搬斪討簟钡某霈F，可能阻礙土地的加速流轉，妨礙他人利益獲得，但在農村社會舞臺上，它又客觀地彰顯了村民主體地位、捍衛了農民財產權利，也激發了那部分“隨大流”村民的主體意識。

土地承包經營權流轉培育了農民的民主意識。隨著農村土地土地流轉機制不斷創新，村民相互之間自發流轉的比率越來越小，大面積、大范圍的流轉越來越多。大規模的土地流轉需要征得一定地域范圍內所有村民的同意，在村域管理實踐中多年不曾參加村組會議的村民被組織到一起開會，征求土地流轉相關問題的意見。從切身利益出發，農民暢所欲言，從流轉大戶的經濟實力、流轉價格的確定、流轉成本的計算、流轉土地的使用限制、代表人的推選等方面進行廣泛討論，最終形成是否流轉、如何流轉的相關結論，會議討論的過程就是一個實實在在發揚民主的過程。也許質樸的農民不知道民主政治為何物，但當他們親歷過民主的過程后，民主將成為他們意識中揮之不去的光影。一個每個人都必須表態發言、每個人都有“一票否決”權的會議，一個充分尊重農民自我意愿的決定，足以讓農民重新認識現代民主的精髓和內涵，重新審視民主的精神和價值。

土地承包經營權流轉培育了農民的法治意識。在農民的視野中，廣義的農村法律應該包括三大快：國家制定的法律、黨和政府的政策、村級決定和村規民約。絕大多數農民分不清政策和法律之間的區別，他們對法律知識的了解有極其有限，即使有所了解也只是停留在很膚淺的層面上，他們還沒有完成對法律的基本認知。其實，農村普法的重點根本不是哪部單行法，也不可能讓農民全面了解中國多如牛毛的法律規范，而是要培育農民的法律意識，讓他們懂得法律的價值、法律的規則、法律的程序，至于某個事務在法律上有什么樣的詳細規定，官司具體如何打，那是專職法律工作者的任務。土地承包經營權流轉實現了農民在法律事務中的意思自治和契約自由，也培育了農民的法律程序意識。過去，不少農民以“口頭約定”形式進行自發流轉，既不遵循法律規則，也不履行必要的程序，糾紛不斷；有的行政村或村民小組直接充當土地流轉主體，搞“反租倒包”，違背農民的意愿，損害農民利益；有的遵循一定程序簽定了合同，但內容不完整，標的不明確，約定不清晰，甚至與現行的法律法規相沖突。目前的農村土地流轉，在自愿的基礎上簽訂合同、嚴格履行合同已成為常態。

二、土地承包經營權流轉對鄉村治理機制的影響

（一）土地承包經營權流轉推動農村基層治理轉型

法治是治國理政的基本方式，廣袤的農村始終是全面推進依法治國的重點和難點。土地承包經營權流轉過程中，原有的農村土地資源被盤活，農民基于土地的利益訴求增多，各種歷史原因遺留的矛盾開始顯化，新的矛盾不斷出現，傳統治理機制亟需轉型。2012年，益陽市委著手探索農村基層治理機制的改革。同年5月，在充分調研的基礎上，發布了《關于村級組織管理模式改革工作的指導意見》，印發了關于村民議事會、村務監督委員會的組織、運行規則的四個文件，明確提出要構建以村黨組織為領導機構、村民議事會為常設議事決策機構、村民委員會為執行機構、村務監督委員會為監督機構的“四位一體”新型村級民主治理格局。這一改革，在很大程度上是源于當時農村土地流轉過程中一系列矛盾糾紛而提出的?！八奈灰惑w”新型村級治理模式并沒有改變傳統的“鄉政村治”格局，但是，對村民自治的運行機制有重大創新?！八奈灰惑w”村級治理機制最大的特色在于創新性地整合了原有的村民會議、村民代表會議、村務公開監督小組、村民主理財小組、黨風督查員等資源和力量，新建立村民議事會和村務監督委員會，為村民參與村級民主決策和民主監督搭建了平臺，暢通了民意表達渠道，有效化解了農村基層矛盾。從形式上看，村級治理機構由原來的村支“兩委”增加到“四位”，架構起“核心領導+議事決策+貫徹執行+監督管理”的運行機制，是對原有村支兩委運行機制的大膽創新，使村民議事和監督常態化，村級自治體系更加完善，職責更為明晰，村級管理更為民主、規范。將有更多的農村精英參與到村級治理中來，民意代表范圍更廣，村民對村級治理的信任度將有較大提升。從實質來看，“四位一體”新型村級治理模式有利于從根本上改變原有“村治”機構的行政化管理傾向，實現了“還權于民”的夢想，村民與自治機構之間將通過更多代表的參與形成協商民主，代表著農村基層治理機制改革的基本方向。就實踐效果來看，一方面，由于村民議事會的設立，使得長期無法正常運轉的村級決策機構重新活起來，較好地實現了還權賦能、民權民定；另一方面，由于村務監督委員會的設立，改變了民主監督的形式主義傾向，促進了村干部權力運行的陽光、透明，減少了群眾的質疑，增強了村支兩委的公信力和凝聚力。

（二）土地承包經營權流轉提升了農村司法的公信力

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。一旦法律不能良性運行，即便法律本身良好，也無法維護法律的權威。農民的法律信仰源于對法律實施效果的認可，而農村司法中的不公平、不公正容也易使農民喪失對法律的信心?？鬃诱f過言“聽訟，吾猶人也。必也使無訟乎！”將目標定位于“無訟”。鄉土社會的農民受“厭訟”、“畏訟”、“恥訟”觀念的影響，即使合法權益受損，往往也堅持“私了”，尋求非法律手段來解決。對于通過司法途徑解決利益訴求，農民只有在“萬不得已”的情況下才選擇。在沒有參與過訴訟的農民看來，他們通過道聽途說或相互議論，對國家司法給出的評價是：司法腐敗導致判決不公；自己不懂法需要請律師，訴訟成本太高；訴訟過程繁瑣、訴訟時間拖得太久；沒有“后臺”打不贏官司等。

隨著土地流轉規模不斷擴大，越來越多的農民將土地流轉出去，基于土地的財產權利受到多方威脅，農村社會長期隱匿的矛盾開始顯化，農村糾紛不再只是農民相互之間的矛盾，農民與村組集體甚至與基層政府的矛盾同時涌現，農民還要面對陌生的承包大戶或企業，與之進行利益博弈。村域之內的農民間矛盾，農民可以按照傳統的做法選擇調解，或者由宗族長老、或者由村組干部調解，也可能找鎮司法所調解。而當農民與村組集體、鄉鎮政府發生糾紛，特別是與承租大戶或企業發生糾紛時，他們一時找不到利益相對超脫的個人或組織進行調解，只能以武力抗爭，或訴諸法律，司法成為農民維護權益的最后一根“救命稻草”。當司法成為“救命稻草”的同時，恰恰也讓司法回歸了其價值本位——權力保障的最后一道防線。

目前農村土地流轉糾紛主要包括無書面土地流轉合同的糾紛、土地流轉未報備案的糾紛、土地互換期限約定不明的糾紛、因經濟利益驅動而毀約的糾紛等類型。農民無論是充當原告還是被告，在親歷一次訴訟后，對司法權威性的認識都有明顯改變，而司法的公信力正是經過一次次公正的判決逐步形成的。由于農村地域的特殊性，判決結果輻射范圍廣、影響大，基層法院設在農村的法庭在審理此類案件時都慎之又慎，不會偏私。打贏官司的農民，通過訴訟保障了權利，獲取了利益，自然改變了對司法的片面認識。相反，沒打贏官司的農民，他們也會有自己的收獲，在法官的解釋下，他們了解了法律的規則、清楚了訴訟的程序、知曉了判決的依據和理由。在筆者的走訪中，有過敗訴經歷的農民并未否認司法的公信力，他們認為，敗訴無非是三個理由：一是沒有簽訂合同，口頭約定的又找不到證人，拿不出有效證據，以后流轉土地要注意簽合同、找證人和保存證據；二是簽訂合同的時候寫得不明白，打起官司來說不清；三是合同寫明白了，但自己沒有按照合同做，法院只會按合同判決，不會考慮其他因素。在參與過訴訟的農民心中，司法強調的是事實和證據，判決是公正的，司法的權威不容置疑。可以說，不管勝訴還是敗訴，當農民因基于土地的利益而卷入糾紛裁處的法治化機制后，在未來的生產生活中，以法律的視角看待問題將會逐漸成為一種習慣。

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