PPP融資模式存在的問題及對策探討

郭磊

摘 要 在以社會主義市場經濟為主導的市場環境下，政府的職能需要進一步優化，更好地發揮社會主義市場經濟的主導作用，PPP模式可以促進政府職能的轉化，促進市場資源的合理配置，促進經濟的發展。

關鍵詞 PPP 融資模式 對策探討

一、PPP融資模式的含義

PPP模式最早是由英國政府提出來的，傳統政府融資模式下，以銀行信貸為例，銀行給政府，一般表現為政府投融資平臺，授信，形成債權債務關系，以該項目的收益作為還款來源，并且通過其他地方政府下屬國有公司進行擔保。由此，我們認為這實際上形成了地方政府債務。

接下來以BOT為例，社會資本在進行建設之前，肯定需要拿到特許經營許可，并且在項目運營期間享受項目的收益權，超出部分由政府拿走，不足部分由政府補貼，當然這些均需寫入地方政府跨年度財政支出預算。兩種形式其實本質上都是以項目收益作為還本付息，并且實際上都是以政府或其控股的國有公司進行了擔保。這沒有實質性的區別，只是形式上的區別而已。

能拿出來PPP的目前不會有特別好的項目，只可能是投資期長、收益低的項目，所以將來能做PPP的大部分會是國企。國企融資能力強，有大量的銀行授信，且對投資安全的要求高過收益率。私企基本難以參與PPP項目。

邏輯上來講，越是政府大力推廣的東西，越是純市場行為不太選擇的東西。要分辨階段時間內是否可靠，主要看給不給政策，銀行有沒有專項低門檻大額資金支持。財政部推出去的PPP示范項目很受金融機構青睞，其認為這是好項目，示范項目不能倒。

二、PPP融資模式存在的問題

第一，缺少完整的PPP案例。現在看不到完整的PPP案例，包括開始的項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交全部步驟，政府監管方及政府資金平臺等、社會資本、施工方、運營方的各項流程及操作方法，可能是因為PPP項目時間太長目前還沒有完整的案例可以參考。特別是在社會資本這一塊，如何整合社會資本，可以發行什么產品，通過基金公司還是信托，在項目執行的時候資金這一塊會遇到什么問題。

第二，實際工作中與理論基礎不一致。模式個人理解很多人研究PPP的政策都不是為了做PPP，而是為了偽裝成PPP。因為現在國家搞PPP不是為了推動地方項目，而是為了阻止地方項目。過去地方政府為了業績各種亂建設，形成了大量的隱性債。國家決定讓社會資本參與，主要出于在商言商的考慮，民間資本重利，評估項目時看賺錢不賺錢，絕對不會亂投項目。地方政府自己又不準再投資，不好的項目自然就被過濾掉了，減少地方政府領導拍腦袋搞出來的垃圾工程。同時，我們也要對“上有政策，下有對策”的情況引起重視。

第三，沒有相應的風險分擔的結構。政府目的方面無比認同觀點。關于社會資本方，其實不僅政府著急，很多主要業務是承接政府項目，如施工、設計、運營等的社會資本方更著急，因為不搞建設直接影響他們的生存和發展。所以，社會資本方也著急。現在之所以遲遲不落地，個人認為應該是PPP本身就是個兩方多輪博弈的操作過程，再加上外部環境的不完善，當然這里面政府的目的存在復雜性、社會資本方趁火打劫也貢獻了很大力量。

三、PPP融資模式的對策探討

第一，政府職能和觀念的轉變。站在政府的角度講，私企民企很難做，最后始終是國企或者政府融資的企業，研究的這些真不適用于企業生產，不適用于社會。從筆者的角度來看，PPP會成為我國腐敗的高發區。對社會資本來說，如果是純公益一次性的項目，如果有人為政府提供這種上馬PPP的政績，那么他的利益驅動點是什么，實現這些利益驅動點所需的政府支持是否能與PPP項目一樣曬在陽光下。如果是帶有一定收益的社會項目，現在我國的市政工程招投標的水已經如此深了，如果是大體量PPP項目的蛋糕，背后看不見的資本涌動將誘發新一輪的腐敗浪潮。

第二，形成有效的監管構架。凡是社會資本與政府公權有交叉，那么必然會出現利益交換與利益輸送。從宏觀上來看，PPP解決的是資金問題，利大于弊。從微觀上來看，哪怕是一個市政項目下面的污水管安裝、門口的草坪綠化、后期的室內軟包、物業公司的選擇、停車位等衍生資產的歸屬等細節，都是權力尋租的重災區。政府要規避這些風險，筆者認為中國PPP的未來或許跟中國的招投標政策一樣，最后容易淪為腐敗與反腐敗的絞肉機。

第三，建立健全相關法律法規。國家層面出臺PPP本身有一定的問題。一方面，喊著供給側改革的口號；另一面，還是試圖通過加大基礎設施投資的凱恩斯套路加大過剩且沒有效率的基礎投資并冠之以PPP模式，期望在吸引社會資本、減少地方政府赤字的同時去國內過剩產能。實際情況是，包括基礎設施投資本身在內也是產能過剩，投出的項目也大多是劣質資產，我國已經有足夠多沒有投資效益的高速、機場、高鐵、地方公路。

第四，加強人才的培養。當下，實體經濟全面下行，國家層面對地方政府好大喜功的現象的監管有待加強，同時對于人才的培養不加以重視，地方政府繼續進行低效率、低回報的基礎投資。地方政府使用各種繞開監管的融資手段加杠桿負債滲透各個行業，如房地產、景區乃至酒店餐飲，資源無法有效配置，市場主體缺乏投資意愿，經濟建設難見成效，并不會有效吸引社會投資。

（作者單位為濱州市濱城區財政局）

參考文獻

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