PPP融資模式存在的問題及對策探討

郭磊

摘 要 在以社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的市場環(huán)境下，政府的職能需要進(jìn)一步優(yōu)化，更好地發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，PPP模式可以促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)化，促進(jìn)市場資源的合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 PPP 融資模式 對策探討

一、PPP融資模式的含義

PPP模式最早是由英國政府提出來的，傳統(tǒng)政府融資模式下，以銀行信貸為例，銀行給政府，一般表現(xiàn)為政府投融資平臺，授信，形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系，以該項(xiàng)目的收益作為還款來源，并且通過其他地方政府下屬國有公司進(jìn)行擔(dān)保。由此，我們認(rèn)為這實(shí)際上形成了地方政府債務(wù)。

接下來以BOT為例，社會(huì)資本在進(jìn)行建設(shè)之前，肯定需要拿到特許經(jīng)營許可，并且在項(xiàng)目運(yùn)營期間享受項(xiàng)目的收益權(quán)，超出部分由政府拿走，不足部分由政府補(bǔ)貼，當(dāng)然這些均需寫入地方政府跨年度財(cái)政支出預(yù)算。兩種形式其實(shí)本質(zhì)上都是以項(xiàng)目收益作為還本付息，并且實(shí)際上都是以政府或其控股的國有公司進(jìn)行了擔(dān)保。這沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，只是形式上的區(qū)別而已。

能拿出來PPP的目前不會(huì)有特別好的項(xiàng)目，只可能是投資期長、收益低的項(xiàng)目，所以將來能做PPP的大部分會(huì)是國企。國企融資能力強(qiáng)，有大量的銀行授信，且對投資安全的要求高過收益率。私企基本難以參與PPP項(xiàng)目。

邏輯上來講，越是政府大力推廣的東西，越是純市場行為不太選擇的東西。要分辨階段時(shí)間內(nèi)是否可靠，主要看給不給政策，銀行有沒有專項(xiàng)低門檻大額資金支持。財(cái)政部推出去的PPP示范項(xiàng)目很受金融機(jī)構(gòu)青睞，其認(rèn)為這是好項(xiàng)目，示范項(xiàng)目不能倒。

二、PPP融資模式存在的問題

第一，缺少完整的PPP案例。現(xiàn)在看不到完整的PPP案例，包括開始的項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交全部步驟，政府監(jiān)管方及政府資金平臺等、社會(huì)資本、施工方、運(yùn)營方的各項(xiàng)流程及操作方法，可能是因?yàn)镻PP項(xiàng)目時(shí)間太長目前還沒有完整的案例可以參考。特別是在社會(huì)資本這一塊，如何整合社會(huì)資本，可以發(fā)行什么產(chǎn)品，通過基金公司還是信托，在項(xiàng)目執(zhí)行的時(shí)候資金這一塊會(huì)遇到什么問題。

第二，實(shí)際工作中與理論基礎(chǔ)不一致。模式個(gè)人理解很多人研究PPP的政策都不是為了做PPP，而是為了偽裝成PPP。因?yàn)楝F(xiàn)在國家搞PPP不是為了推動(dòng)地方項(xiàng)目，而是為了阻止地方項(xiàng)目。過去地方政府為了業(yè)績各種亂建設(shè)，形成了大量的隱性債。國家決定讓社會(huì)資本參與，主要出于在商言商的考慮，民間資本重利，評估項(xiàng)目時(shí)看賺錢不賺錢，絕對不會(huì)亂投項(xiàng)目。地方政府自己又不準(zhǔn)再投資，不好的項(xiàng)目自然就被過濾掉了，減少地方政府領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋搞出來的垃圾工程。同時(shí)，我們也要對“上有政策，下有對策”的情況引起重視。

第三，沒有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的結(jié)構(gòu)。政府目的方面無比認(rèn)同觀點(diǎn)。關(guān)于社會(huì)資本方，其實(shí)不僅政府著急，很多主要業(yè)務(wù)是承接政府項(xiàng)目，如施工、設(shè)計(jì)、運(yùn)營等的社會(huì)資本方更著急，因?yàn)椴桓憬ㄔO(shè)直接影響他們的生存和發(fā)展。所以，社會(huì)資本方也著急。現(xiàn)在之所以遲遲不落地，個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該是PPP本身就是個(gè)兩方多輪博弈的操作過程，再加上外部環(huán)境的不完善，當(dāng)然這里面政府的目的存在復(fù)雜性、社會(huì)資本方趁火打劫也貢獻(xiàn)了很大力量。

三、PPP融資模式的對策探討

第一，政府職能和觀念的轉(zhuǎn)變。站在政府的角度講，私企民企很難做，最后始終是國企或者政府融資的企業(yè)，研究的這些真不適用于企業(yè)生產(chǎn)，不適用于社會(huì)。從筆者的角度來看，PPP會(huì)成為我國腐敗的高發(fā)區(qū)。對社會(huì)資本來說，如果是純公益一次性的項(xiàng)目，如果有人為政府提供這種上馬PPP的政績，那么他的利益驅(qū)動(dòng)點(diǎn)是什么，實(shí)現(xiàn)這些利益驅(qū)動(dòng)點(diǎn)所需的政府支持是否能與PPP項(xiàng)目一樣曬在陽光下。如果是帶有一定收益的社會(huì)項(xiàng)目，現(xiàn)在我國的市政工程招投標(biāo)的水已經(jīng)如此深了，如果是大體量PPP項(xiàng)目的蛋糕，背后看不見的資本涌動(dòng)將誘發(fā)新一輪的腐敗浪潮。

第二，形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。凡是社會(huì)資本與政府公權(quán)有交叉，那么必然會(huì)出現(xiàn)利益交換與利益輸送。從宏觀上來看，PPP解決的是資金問題，利大于弊。從微觀上來看，哪怕是一個(gè)市政項(xiàng)目下面的污水管安裝、門口的草坪綠化、后期的室內(nèi)軟包、物業(yè)公司的選擇、停車位等衍生資產(chǎn)的歸屬等細(xì)節(jié)，都是權(quán)力尋租的重災(zāi)區(qū)。政府要規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為中國PPP的未來或許跟中國的招投標(biāo)政策一樣，最后容易淪為腐敗與反腐敗的絞肉機(jī)。

第三，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。國家層面出臺PPP本身有一定的問題。一方面，喊著供給側(cè)改革的口號；另一面，還是試圖通過加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的凱恩斯套路加大過剩且沒有效率的基礎(chǔ)投資并冠之以PPP模式，期望在吸引社會(huì)資本、減少地方政府赤字的同時(shí)去國內(nèi)過剩產(chǎn)能。實(shí)際情況是，包括基礎(chǔ)設(shè)施投資本身在內(nèi)也是產(chǎn)能過剩，投出的項(xiàng)目也大多是劣質(zhì)資產(chǎn)，我國已經(jīng)有足夠多沒有投資效益的高速、機(jī)場、高鐵、地方公路。

第四，加強(qiáng)人才的培養(yǎng)。當(dāng)下，實(shí)體經(jīng)濟(jì)全面下行，國家層面對地方政府好大喜功的現(xiàn)象的監(jiān)管有待加強(qiáng)，同時(shí)對于人才的培養(yǎng)不加以重視，地方政府繼續(xù)進(jìn)行低效率、低回報(bào)的基礎(chǔ)投資。地方政府使用各種繞開監(jiān)管的融資手段加杠桿負(fù)債滲透各個(gè)行業(yè)，如房地產(chǎn)、景區(qū)乃至酒店餐飲，資源無法有效配置，市場主體缺乏投資意愿，經(jīng)濟(jì)建設(shè)難見成效，并不會(huì)有效吸引社會(huì)投資。

（作者單位為濱州市濱城區(qū)財(cái)政局）

參考文獻(xiàn)

[1] 石亞東，李傳永.我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的難點(diǎn)分析[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（7）：62-65.

[2] 崔國清，南云僧.關(guān)于公共物品性質(zhì)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式創(chuàng)新的探討[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2015 （3）：39-42.